Artikel M. Uittreksel uit arrest nr. 45/2025 van 13 maart 2025
Rolnummers 8239 en 8240
In zake : de beroepen tot vernietiging van artikel 40, 3°, 4° en 6°, van de wet van 11 december 2023 " houdende diverse bepalingen inzake pensioenen " (wijzigingen van de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 " op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen "), ingesteld door Roland Vansaingele en door Jean-Jacques Paris.
Het Grondwettelijk Hof,
samengesteld uit de voorzitters Pierre Nihoul en Luc Lavrysen, en de rechters Thierry Giet, Yasmine Kherbache, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia en Magali Plovie, bijgestaan door griffier Nicolas Dupont, onder voorzitterschap van voorzitter Pierre Nihoul,
wijst na beraad het volgende arrest :
I. Onderwerp van de beroepen en rechtspleging
Bij twee verzoekschriften die aan het Hof zijn toegezonden bij op 17 juni 2024 ter post aangetekende brieven en ter griffie zijn ingekomen op 18 juni 2024, zijn beroepen tot vernietiging van artikel 40, 3°, 4° en 6°, van de wet van 11 december 2023 " houdende diverse bepalingen inzake pensioenen " (wijzigingen van de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 " op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen "), bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 22 december 2023, ingesteld respectievelijk door Roland Vansaingele en door Jean-Jacques Paris.
Die zaken, ingeschreven onder de nummers 8239 en 8240 van de rol van het Hof, werden samengevoegd.
(...)
II. In rechte
(...)
Ten aanzien van de bestreden bepaling en de draagwijdte ervan
B.1. De beroepen tot vernietiging hebben betrekking op artikel 40, 3°, 4° en 6°, van de wet van 11 december 2023 " houdende diverse bepalingen inzake pensioenen " (hierna : de wet van 11 december 2023). Die bepaling wijzigt de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 " op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen " (hierna : de wet van 21 juli 1844).
B.2.1. Met toepassing van de wet van 21 juli 1844 wordt het pensioen van de statutaire ambtenaren berekend volgens de volgende formule : tantième x referentiewedde x aantal aanneembare dienstjaren. De referentiewedde stemt in beginsel overeen met de gemiddelde wedde van de laatste vijf loopbaanjaren. Het tantième vormt de noemer van de zogenaamde loopbaanbreuk, met als teller het aantal dienstjaren. Hoe kleiner die noemer is, hoe gunstiger de loopbaanbreuk en hoe hoger het pensioenbedrag (of hoe sneller het maximumpensioen wordt bereikt).
Het rustpensioen wordt in beginsel berekend " op de grondslag van, voor elk jaar dienst, 1/60 van de referentiewedde " (artikel 8, § 1, van de wet van 21 juli 1844).
In afwijking van dat beginsel geniet een zeker aantal categorieën van ambtenaren een tantième 1/50 " voor elk jaar actieve dienst verricht in een van de betrekkingen vermeld in de bij deze wet gevoegde lijst " (artikel 8, § 3, 3°, van dezelfde wet).
B.2.2. In de oorspronkelijke versie ervan bepaalde artikel 8 van de wet van 21 juli 1844 :
" De rustpensioenen zullen worden berekend, behoudens de uitzonderingen aangegeven in hoofdstuk II van deze titel, op de grondslag van, voor elk jaar dienst, 1/60 van de gemiddelde wedde die de betrokkene gedurende de laatste vijf jaar heeft genoten.
Elk jaar actieve dienst verricht in een van de betrekkingen vermeld in het bij deze wet gevoegde tarief, zal bij de berekening meetellen voor 1/50 van die gemiddelde wedde " (eigen vertaling).
B.2.3. Ook al werd artikel 8 van de wet van 21 juli 1844 herhaaldelijk gewijzigd en vervangen respectievelijk bij artikel 27 van de wet van 21 mei 1991 " houdende diverse wijzigingen aan de wetgeving betreffende de pensioenen van de openbare sector " en bij artikel 231 van de wet van 25 januari 1999 " houdende sociale bepalingen ", toch werd het principe van een tantième 1/60 en van de toekenning van een preferentieel tantième 1/50 voor elk jaar actieve dienst verricht in een van de betrekkingen vermeld in de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde lijst niet gewijzigd.
B.2.4. De bijlage van de wet van 21 juli 1844 bevat de lijst van de betrekkingen van " actieve diensten " (douaniers, boswachters, postbodes, piloten, luchtverkeersleiders...) waarvoor het preferentiële tantième 1/50 is, in plaats van 1/60.
Wat de sector van de douane en accijnzen betreft, werd de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde lijst meermaals gewijzigd en vervangen.
B.2.5. Artikel 40, dat de bestreden bepaling is, van de wet van 11 december 2023 bepaalt :
" In de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen, vervangen bij de wet van 3 februari 2003, aangevuld bij de wetten van 9 juli 2004, 25 april 2007, 8 juni 2008 en 22 december 2008 en laatstelijk gewijzigd bij de wet van 5 mei 2014, worden de volgende wijzigingen aangebracht :
1° in de linkerkolom wordt punt I, A. aangevuld met :
` 7. Administratief assistent (a'''');
8. Adjunct-financieel assistent, afgeschafte graad (a'''');
9. Bestuurschef, afgeschafte graad (a''''); ';
2° in de linkerkolom wordt punt I.A. aangevuld met :
` 10. Adjunct-fiscaal deskundige, afgeschafte graad (a'''');
11. Fiscaal deskundige (a'''');
12. Financieel en administratief deskundige, afgeschafte graad (a''''). ';
3° in de linkerkolom, in de rubriek ` Opmerkingen ', wordt littera a'') aangevuld met een tweede lid, luidende :
` De personeelsleden met de graad van financieel assistent die niet voldoen aan de voorwaarden bedoeld in het eerste lid genieten enkel de preferentiële noemer indien zij op 1 januari 1993 werden opgenomen in een motorbrigade. ';
4° in de linkerkolom wordt de rubriek ` Opmerkingen ' aangevuld met een littera a'''') :
` a'''') De titularissen van de in de punten A.7 tot en met 12 bedoelde graden genieten enkel de preferentiële noemer indien zij op 1 januari 1993 opgenomen werden in een motorbrigade. '
5° in de rechterkolom wordt punt I.A. aangevuld met :
` 32. Opsteller (a''');
33. Adjunct-verificateur (a''');
34. Verificateur (a''');
35. Eerstaanwezend verificateur (a''');
36. Verificateur-accountant (a''') ';
6° in de rechterkolom, in de rubriek ` Opmerkingen ', wordt tussen littera a'') en littera b) een littera a''') ingevoegd, luidend als volgt :
` a''') De titularissen van de in de punten A.32 tot en met 36 bedoelde graden genieten enkel de preferentiële noemer indien zij op 1 januari 1993 opgenomen werden in een motorbrigade. ' ".
B.3.1. Artikel 40 van de wet van 11 december 2023 vloeit voort uit een amendement. In de verantwoording ervan wordt gepreciseerd :
" Artikel 8, § 1, eerste lid, van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en de kerkelijke pensioenen bepaalt dat het rustpensioen wordt berekend op de grondslag van, voor elk jaar dienst, 1/60 van de in het tweede lid bepaalde referentiewedde.
In afwijking op deze algemene regel bepaalt artikel 8, § 3, 3°, van de wet van 21 juli 1844 dat dit tantième 1/60 door 1/50 wordt vervangen voor elk jaar doorgebracht in actieve dienst verricht in een van de betrekkingen vermeld in de bij de wet gevoegde tabel.
Het tantième 1/50 kan slechts worden toegekend indien er twee voorwaarden zijn vervuld : enerzijds moet het personeelslid titularis zijn van een graad vermeld in de tabel en anderzijds moet hij werkelijk actieve diensten hebben gepresteerd.
In 1993 heeft de Administratie der douane en accijnzen, na de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap, een nieuw organisatorisch kader uitgewerkt waarin personeelsleden die bekleed zijn met een graad behorend tot de niveaus 2 en 2+ worden opgenomen in de personeelsformatie van de motorbrigades. Die motorbrigades waren oorspronkelijk samengesteld uit personeelsleden van niveau 3 met een graad die wordt geacht onder de actieve dienst in de zin van artikel 8 van de wet van 21 juli 1844 te vallen.
Terwijl zij identieke prestaties verrichten en aan dezelfde verplichtingen worden onderworpen (gevaarlijkheid van het werk, variabele uurregelingen, nacht- en weekendwerk), genieten de douanebeambten van niveau 3 - die in de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde tabel van betrekkingen worden vermeld - een preferentieel tantième 1/50, terwijl de personeelsleden van niveau 2 en 2+ slechts recht hebben op een tantième 1/60.
In arrest nr. 11/2019 van 31 januari 2019 heeft het Grondwettelijk Hof geoordeeld dat :
` In zoverre zij aan de douanebeambten van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de personeelsbezetting van de motorbrigades zijn opgenomen ingevolge de afschaffing van de douanecontroles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap in 1993 en die werkelijk " actieve diensten " hebben gepresteerd niet de mogelijkheid bieden om het preferentiële tantième 1/50 voor de berekening van hun rustpensioen te genieten en voor zover die beambten werkelijk " actieve diensten " hebben gepresteerd, schenden artikel 8, § 1, eerste lid, en § 3, 3°, van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen, en de bijlage " Tabel van de actieve diensten " ervan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. '.
Dit amendement strekt er vooreerst toe om de door het Grondwettelijk Hof als discriminerend beschouwde situatie recht te zetten door het preferentiële tantième 1/50 ook toe te kennen aan de voormelde douanebeambten van niveau 2 en 2+. Daartoe worden in de bijlage van de wet van 21 juli 1844 alle betrokken graden opgenomen voor zover de met deze graden beklede personen op 1 januari 1993 in de motorbrigades werden opgenomen. Tevens strekt dit amendement ertoe om de wet van 20 november 2022 tot wijziging van de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen in te trekken; die wet diende initieel de voornoemde situatie recht te zetten maar deze wet bevat een materiële vergissing.
Inzake de inwerkingtreding van de wet dient een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de berekening van het bedrag van het rustpensioen en anderzijds de bepaling van de vroegst mogelijke ingangsdatum van het rustpensioen.
Voor de berekening van het bedrag van het rustpensioen heeft deze wet uitwerking met ingang van 1 januari 1993. Dit betekent dat voor alle reeds lopende rustpensioenen van de voormelde douanebeambten het pensioenbedrag met terugwerkende kracht zal worden aangepast rekening houdende met het preferentiële tantième 1/50.
Voor wat de herberekening van deze pensioenen betreft, zal er vanaf 1 januari 1993 rekening worden gehouden met de graadbenamingen die op dat ogenblik van kracht waren, opgesomd in artikel 3, 5°. Vanaf 1 juni 2002 werden de graadbenamingen van niveau C vervangen door deze opgesomd in artikel 3, 1°. Vanaf 1 oktober 2002 werden de graadbenamingen van niveau B vervangen door deze opgesomd in artikel 3, 2°. Aangezien deze graadbenamingen pas op de voornoemde data werden gecreëerd, kunnen zij ook pas vanaf deze data uitwerking hebben. Dit doet echter geen afbreuk aan de herberekening van de pensioenen vanaf 1 januari 1993.
Voor de bepaling van de vroegst mogelijke ingangsdatum van het rustpensioen zal dit amendement daarentegen slechts gevolgen kunnen hebben voor de rustpensioenen van de voornoemde douanebeambten die nog niet zijn ingegaan. Voor deze nieuwe rustpensioenen zal de vroegst mogelijke ingangsdatum worden vastgesteld door toepassing te maken van de coëfficiënten bedoeld in artikel 46, § 3/1, van de wet van 15 mei 1984 houdende maatregelen tot harmonisering in de pensioenregelingen zonder dat deze ingangsdatum evenwel gelegen kan zijn vóór 1 februari 2023, zijnde de datum die bepaald is bij voornoemde wet van 20 november 2022 die wordt ingetrokken. Deze datum stemt overeen met de eerste dag van de tweede maand volgend op de bekendmaking van deze wet in het Belgisch Staatsblad, die op 2 december 2022 heeft plaats gevonden " (Parl. St., Kamer, 2023-2024, DOC 55-3604/002, pp. 73 tot 75).
B.3.2. Bij zijn arrest nr. 11/2019 van 31 januari 2019 (ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.011) heeft het Hof voor recht gezegd dat, " in zoverre zij aan de douanebeambten van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de personeelsbezetting van de motorbrigades zijn opgenomen ingevolge de afschaffing van de douanecontroles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap in 1993 en die werkelijk ` actieve diensten ' hebben gepresteerd niet de mogelijkheid bieden om het preferentiële tantième 1/50 voor de berekening van hun rustpensioen te genieten en voor zover die beambten werkelijk ` actieve diensten ' hebben gepresteerd, [...] artikel 8, § 1, eerste lid, en § 3, 3°, van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen, en de bijlage ` Tabel van de actieve diensten ' ervan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet [schenden] ".
B.3.3. Om de in dat arrest vastgestelde discriminatie recht te zetten, heeft de wetgever de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde " tabel van de actieve diensten " aanvankelijk gewijzigd bij artikel 2 van de wet van 20 november 2022 " tot wijziging van de bijlage van de algemene wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen " (hierna : de wet van 20 november 2022) (Parl. St., Kamer, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 3).
B.3.4. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 90/2024 van 19 september 2024 (ECLI:BE:GHCC:2024:ARR.090) heeft vastgesteld, werd de wet van 20 november 2022 evenwel " ingetrokken " en vervangen bij de artikelen 39 en 40 van de wet van 11 december 2023. In de in B.3.1 aangehaalde parlementaire voorbereiding wordt gepreciseerd dat het de bedoeling was om een materiële vergissing in artikel 2 van de wet van 20 november 2022 recht te zetten.
B.4.1. Met toepassing van de bestreden bepaling genieten de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de personeelsbezetting van de motorbrigades van de Administratie der douane en accijnzen zijn opgenomen op 1 januari 1993, ingevolge de afschaffing van de douanecontroles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap, een preferentieel tantième 1/50 voor de berekening van hun rustpensioen.
B.4.2. Op dat punt voorziet artikel 40 van de wet van 11 december 2023 in hetzelfde systeem als hetwelk was ingevoerd bij artikel 2 van de wet van 20 november 2022.
Ten gronde
B.5. Het enige middel is afgeleid uit de schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre de bestreden bepaling, enerzijds, de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die na 1 januari 1993 in een motorbrigade zijn opgenomen en, anderzijds, de andere personeelsleden van de motorbrigades van de Administratie der douane en accijnzen verschillend behandelt bij de toekenning van het tantième dat als basis dient voor de berekening van het bedrag van het rustpensioen.
B.6.1. De Ministerraad voert aan dat het middel onontvankelijk is omdat daarin niet nauwkeurig wordt vastgesteld welke de " andere personeelsleden van de motorbrigades van de Administratie der douane en accijnzen " zijn.
B.6.2. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, moeten de middelen van het verzoekschrift te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, alsook welke de bepalingen zijn die deze regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door de bedoelde bepalingen zouden zijn geschonden.
B.6.3. Uit de uiteenzetting van het enige middel blijkt dat het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over het verschil in behandeling tussen, enerzijds, de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ van de Administratie der douane en accijnzen die op 1 januari 1993 in een motorbrigade zijn opgenomen en dus het preferentiële tantième 1/50 genieten in het kader van de berekening van het bedrag van hun rustpensioen en, anderzijds, de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ van de Administratie der douane en accijnzen die na 1 januari 1993 in een motorbrigade zijn opgenomen en op wie, om die reden, een tantième 1/60 wordt toegepast.
Bovendien blijkt uit de memories van de Ministerraad dat hij op adequate wijze heeft kunnen antwoorden op de diverse grieven van de verzoekende partijen.
B.7.1. In hun memorie van antwoord voegen de verzoekende partijen eraan toe dat de bestreden bepaling ertoe strekt te interfereren met de prerogatieven van de rechterlijke macht, hetgeen ook een schending van artikel 13 van de Grondwet met zich mee zou brengen.
B.7.2. Het staat niet aan een verzoekende partij in haar memorie van antwoord de middelen, zoals door haarzelf omschreven in het verzoekschrift, te wijzigen of uit te breiden. Een bezwaar dat, zoals te dezen, in een memorie van antwoord wordt aangebracht maar dat verschilt van datgene dat in het verzoekschrift is geformuleerd, is dan ook een nieuw middel en is onontvankelijk.
B.8. Met betrekking tot de bewering van de Ministerraad volgens welke de verzoekende partijen geen belang zouden hebben bij het bekritiseren van de lijst met graden die zijn toegevoegd aan punt I, A, van de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde tabel, dient te worden opgemerkt dat het enige middel geen betrekking heeft op die toevoeging maar enkel op het verschil in behandeling tussen de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ naargelang zij bij de motorbrigades werden aangesteld op 1 januari 1993 of na die datum, zoals in B.6.3 is vermeld.
B.9. Het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie sluit niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.
Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.
B.10. Het verschil in behandeling berust op de datum van de opname van de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ in de motorbrigades van de Administratie der douane en accijnzen. Het betreft een objectief criterium.
B.11. Het staat aan het Hof na te gaan of dat criterium pertinent is ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen.
B.12. Uit de in B.3.1 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever, met de bestreden bepaling, de gevolgen van de afschaffing van de douanecontroles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap wou regelen voor de douanebeambten wat hun pensioen betreft, en tevens de bij het voormelde arrest nr. 11/2019 vastgestelde discriminatie wou wegwerken. Het betreft legitieme doelstellingen.
B.13. Bij zijn voormelde arrest nr. 11/2019 heeft het Hof geoordeeld :
" B.10.1. De afschaffing in 1993 van de controles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap heeft, zoals in B.3.1 is vermeld, geleid tot een uitzonderlijke situatie waarin de grensdouanebeambten, ingevolge het verdwijnen van hun functie, in andere diensten moesten worden opgenomen.
B.10.2. Het koninklijk besluit van 7 december 1992 ` houdende diverse maatregelen ten gunste van de ambtenaren van de buitendiensten van de Administratie der douane en accijnzen van wie de betrekking wordt afgeschaft ten gevolge van het tot stand komen van de interne markt in 1993 ' werd bijgevolg genomen teneinde ` het probleem op te lossen van het personeel van de Administratie der douane en accijnzen dat overtollig zal zijn ingevolge de instelling van de eenheidsmarkt, opgericht bij artikel 8 A van het verdrag van 25 maart 1957 tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap ' (aanhef van het besluit, Belgisch Staatsblad van 9 februari 1993, p. 2834).
Dat koninklijk besluit bepaalt dat de ambtenaren van wie de betrekking wordt afgeschaft ten gevolge van het tot stand komen van de interne markt in 1993, het voorwerp uitmaken van maatregelen van ` reclassering ' in andere administraties, maar de graad behouden die hun eigen is in hun administratie van oorsprong.
B.10.3. Door die uitzonderlijke situatie verrichten de voormalige grensdouaniers die in de motorbrigades zijn opgenomen, exact dezelfde prestaties in termen van zwaarte [...] als personeelsleden wier graden in de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde tabel werden vermeld.
Die personeelsleden, zoals de eiser voor de verwijzende rechter, behouden evenwel, overeenkomstig het voormelde koninklijk besluit van 7 december 1992, hun graad in hun administratie van oorsprong, zodat zij het preferentiële tantième 1/50 niet kunnen genieten voor de berekening van hun rustpensioen.
B.11.1. Uit de briefwisseling die is meegedeeld door de Ministerraad in zijn aanvullende memorie, blijkt dat het verschil in behandeling dat uit die uitzonderlijke situatie voortvloeit bij gebrek aan een aanpassing van de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde lijst door de Administratie der douane en accijnzen reeds in 1993 bij de Administratie der Pensioenen en reeds in 1994 bij de minister van Financiën werd aangeklaagd.
B.11.2.1. De uitzonderlijke situatie van de voormalige douaniers die in de motorbrigades zijn opgenomen, heeft ook het voorwerp uitgemaakt van verschillende parlementaire vragen.
[...]
B.12.1. Hoewel, zoals in de voormelde antwoorden wordt aangegeven, de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde tabel enkel werd gewijzigd om het voordeel van het preferentiële tantième te behouden voor personeelsleden wier graad het reeds mogelijk maakte aanspraak erop te maken, zonder ooit te beogen het voordeel van dat tantième uit te breiden, en zulks ` om principiële en budgettaire redenen ', verantwoordt die vaststelling evenwel niet het verschil in behandeling dat uit de in B.10 vastgestelde uitzonderlijke situatie voortvloeit.
Het zou, ten aanzien van de in B.8.2 in herinnering gebrachte logica van de ` actieve diensten ', immers incoherent zijn het voordeel van het preferentiële tantième 1/50 te weigeren aan de douanebeambten die in de motorbrigades zijn opgenomen na het verdwijnen van hun administratie van oorsprong. Die personeelsleden, die exact dezelfde prestaties van ` actieve diensten ' verrichten als de andere personeelsleden van de motorbrigades wier graad in de bij de wet van 21 juli 1844 gevoegde tabel wordt vermeld, worden immers onderworpen aan dezelfde aan de functie verbonden verplichtingen, welke het preferentiële tantième 1/50 net beoogt te compenseren.
B.12.2. Ten aanzien van die uitzonderlijke situatie is het niet verantwoord dat de voormalige grensdouaniers, die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen ingevolge de afschaffing van de grenscontroles in 1993, niet het preferentiële tantième 1/50 genieten.
Louter budgettaire motieven kunnen het verschil in behandeling niet verantwoorden dat in het leven is geroepen tussen personeelsleden die daadwerkelijk dezelfde functies van ` actieve diensten ' uitvoeren.
Uit een schrijven van 26 april 1994 uitgaande van de Administratie der Pensioenen, dat door de Ministerraad is overgelegd, blijkt daarenboven dat het Rekenhof had ingestemd met een voorstel tot wijziging van de wet van 21 juli 1844 teneinde aan de personeelsleden die ingevolge de afschaffing van de grenscontroles in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen, de mogelijkheid te bieden om het preferentiële tantième 1/50 te genieten.
B.12.3. De in het geding zijnde maatregel heeft bovendien onevenredige gevolgen, aangezien, doordat de voormalige grensdouaniers die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen niet het preferentiële tantième 1/50 kunnen genieten, zij niet alleen een lager pensioen zullen ontvangen bij gelijke duur van de loopbaan, maar ook, met het oog op een volledige loopbaan voor de berekening van hun pensioen, gedurende een langere tijd prestaties moeten verrichten dan hun collega's die dezelfde prestaties van ` actieve diensten ' verrichten, maar wier graden in de bijlage worden vermeld.
Voor het overige leidt die vaststelling niet tot de erkenning van nieuwe ` actieve diensten ' maar tot een loutere aanpassing van de graden die met die ` actieve diensten ' overeenstemmen ten aanzien van een werkelijkheid die uit de in B.10 in herinnering gebrachte uitzonderlijke situatie voortvloeit.
B.12.4. Ten slotte is de omstandigheid dat de formatie van de personeelsleden van het vroegere niveau 3 van de motorbrigades - zoals de Ministerraad beklemtoont - zal uitdoven, niet van dien aard dat zij die vaststelling wijzigt ".
B.14.1. In haar advies over het voorontwerp dat aan de oorsprong ligt van de wet van 20 november 2022, dat het voordeel van het preferentiële tantième 1/50 eveneens beperkte tot de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen op 1 januari 1993, heeft de afdeling wetgeving van de Raad van State opgemerkt :
" Zoals de inspecteur van Financiën ook opmerkt, volgt daaruit dat het voorliggende voorontwerp van wet enkel beoogt in overeenstemming te zijn met de lering van arrest nr. 11/2019 van het Grondwettelijk Hof door het verschil in behandeling waarop in dat arrest wordt gewezen, recht te zetten ten aanzien van de personeelsleden die bekleed zijn met een graad die onder de niveaus 2 en 2+ valt, onder de dubbele voorwaarde dat ze ` actieve diensten ' hebben verricht en op 1 januari 1993 in een motorbrigade werden opgenomen.
Hoewel het voorontwerp van wet aldus in overeenstemming is met de lering van arrest nr. 11/2019 van het Grondwettelijk Hof, moet de wetgever niettemin, in het licht van het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel vervat in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, het verschil in behandeling kunnen verantwoorden tussen enerzijds de categorie van de personeelsleden die het preferentiële tantième 1/50 genieten, die bij het voorliggende voorontwerp wordt uitgebreid, en anderzijds andere gemotoriseerde douanebeambten die, hoewel ze in actieve dienst met dezelfde graden bekleed zijn en dezelfde of vergelijkbare functies uitoefenen, niet voor die regeling in aanmerking komen omdat ze niet de daartoe vereiste graad bekleden " (Parl. St., Kamer, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 24).
B.14.2. Over het niet uitbreiden van het voordeel van het preferentiële tantième 1/50 tot de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen na 1 januari 1993, heeft de minister van Pensioenen, in antwoord op een parlementaire vraag, verklaard :
" Op 21 mei 2021 keurde de Ministerraad op mijn voorstel het voorontwerp van wet goed betreffende de berekening van de ouderdomspensioenen van de douaneambtenaren die zijn opgenomen in het personeel van de gemotoriseerde brigades als gevolg van de afschaffing van de douanecontroles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap.
Dit ontwerp geeft inderdaad een antwoord op het arrest van het Grondwettelijk Hof 11/2019. Dit arrest stelde een discriminatie vast tussen :
- enerzijds de personeelsleden met graad 2 en graad 2+ die werden geïntegreerd in de personeelsformatie van de motorbrigades;
- anderzijds de oorspronkelijke personeelsleden van de motorbrigades van niveau 3.
Deze laatste worden geacht onder een actieve dienst te vallen en vallen onder een tantième 1/50ste terwijl de personeelsleden van niveau 2 en 2+ onder een tantième 1/60ste vallen.
Nochtans voeren zij identieke prestaties uit en hebben zij identieke plichten.
Het wetsontwerp neemt in de bijlage van de wet van 21 juli 1844 alle betrokken graden op voor zover de met deze graden beklede personen in de motorbrigades opgenomen werden op 1 januari 1993 en actieve diensten verrichten.
De Raad van State merkte echter op dat het ontwerp wel een antwoord geeft op het arrest van het Grondwettelijk Hof, maar dat er een rechtvaardiging moet komen voor het verschil in behandeling tussen de personeelsleden van niveau 2 en niveau 2+ die vóór of na 1993 begonnen in die functie.
Ook het Comité A maakte deze opmerking. Ik heb daarom de administratie gevraagd om deze aanpassing voor te bereiden.
Daarom heb ik mijn administratie gevraagd een nieuw wetsontwerp voor te bereiden.
Deze aangepaste versie van het wetsontwerp breidt het voordeel van het voorkeurtarief uit tot alle douanebeambten van niveau 2 en 2+ die in een gemotoriseerde brigade zijn geïntegreerd, met inbegrip van degenen die pas na 1 januari 1993 zijn geïntegreerd.
Deze uitbreiding zorgt ervoor dat alle bovengenoemde douanebeambten, die dezelfde rang en hetzelfde administratieve niveau hebben en dezelfde opdrachten en taken uitvoeren in dezelfde omstandigheden, gelijk behandeld worden.
Het dossier heb ik voorgelegd aan de leden van de meerderheid, maar het akkoord van de staatssecretaris voor Begroting blijft tot op heden uit.
Omdat ik niet langer kan wachten, werd het ontwerp goedgekeurd op de Ministerraad van 21 mei 2021 ingediend bij het Parlement. De discussie zal dus verder hier gevoerd worden " (Vr. en Antw., Kamer, 2021-2022, 25 mei 2022, QRVA 55-086, pp. 289 en 290; zie, in dezelfde zin, Parl. St., Kamer, 2022-2023, DOC 55-2861/002, pp. 7 en 8).
B.15.1. Wat de keuze van de datum van 1 januari 1993 betreft, vestigt de Ministerraad de aandacht op het feit dat het gaat om de datum van inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 7 december 1992 " houdende diverse maatregelen ten gunste van de ambtenaren van de buitendiensten van de Administratie der douane en accijnzen van wie de betrekking wordt afgeschaft ten gevolge van het tot stand komen van de interne markt in 1993 " (hierna : het koninklijk besluit van 7 december 1992).
B.15.2. Zoals het Hof in zijn voormelde arrest nr. 11/2019 heeft beklemtoond, werd het koninklijk besluit van 7 december 1992 genomen teneinde " het probleem op te lossen van het personeel van de Administratie der douane en accijnzen dat overtollig zal zijn ingevolge de instelling van de eenheidsmarkt, opgericht bij artikel 8 A van het verdrag van 25 maart 1957 tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap " (aanhef van het besluit, Belgisch Staatsblad van 9 februari 1993, p. 2834).
Dat koninklijk besluit bepaalt dat de ambtenaren van wie de betrekking wordt afgeschaft ten gevolge van het tot stand komen van de interne markt in 1993, het voorwerp uitmaken van maatregelen van " reclassering " in andere administraties, maar de graad behouden die hun eigen is in hun administratie van oorsprong.
B.15.3. Er dient evenwel te worden opgemerkt dat de " reclassering " ingevolge de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap niet stelselmatig is doorgevoerd op 1 januari 1993, maar dat een aantal personeelsleden het voorwerp van een dergelijke maatregel hebben uitgemaakt op een latere datum.
B.15.4. Bijgevolg is de datum van 1 januari 1993 niet pertinent ten aanzien van de door de wetgever nagestreefde doelstellingen, die zijn aangehaald in B.12.
Hoe dan ook, zoals het Hof bij zijn voormelde arrest nr. 11/2019 heeft geoordeeld, kunnen noch louter budgettaire motieven, noch de omstandigheid dat de formatie van de personeelsleden van het vroegere niveau 3 van de motorbrigades zal uitdoven, die vaststelling wijzigen.
B.16. In zoverre het het voordeel van het preferentiële tantième 1/50 beperkt tot de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen op 1 januari 1993, schendt artikel 40, 3°, 4° en 6°, van de wet van 11 december 2023 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.
Om die redenen,
het Hof
vernietigt artikel 40, 3°, 4° en 6°, van de wet van 11 december 2023 " houdende diverse bepalingen inzake pensioenen " in zoverre het het voordeel van het preferentiële tantième 1/50 beperkt tot de personeelsleden van de vroegere niveaus 2 en 2+ die in de motorbrigades van de douane zijn opgenomen op 1 januari 1993.
Aldus gewezen in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 13 maart 2025.
De griffier, De voorzitter,
Nicolas Dupont Pierre Nihoul
Nederlands (NL)
Français (FR)
Titel
13 MAART 2025. - Uittreksel uit arrest nr. 45/2025 van 13 maart 2025 - (Rolnummers 8239 en 8240)
Titre
13 MARS 2025. - Extrait de l'arrêt n° 45/2025 du 13 mars 2025 - (Numéros du rôle : 8239 et 8240)
Documentinformatie
Numac: 2025002691
Datum: 2025-03-13
Info du document
Numac: 2025002691
Date: 2025-03-13
Tekst (1)
Texte (1)
Article M. Extrait de l'arrêt n° 45/2025 du 13 mars 2025
Numéros du rôle : 8239 et 8240
En cause : les recours en annulation de l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (modifications de l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques "), introduits par Roland Vansaingele et par Jean-Jacques Paris.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Luc Lavrysen, et des juges Thierry Giet, Yasmine Kherbache, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia et Magali Plovie, assistée du greffier Nicolas Dupont, présidée par le président Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
Par deux requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 17 juin 2024 et parvenues au greffe le 18 juin 2024, des recours en annulation de l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (modifications de l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques "), publiée au Moniteur belge du 22 décembre 2023, ont été introduits respectivement par Roland Vansaingele et par Jean-Jacques Paris.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8239 et 8240 du rôle de la Cour, ont été jointes.
(...)
II. En droit
(...)
Quant à la disposition attaquée et à sa portée
B.1. Les recours en annulation portent sur l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (ci-après : la loi du 11 décembre 2023). Cette disposition modifie l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques " (ci-après : la loi du 21 juillet 1844).
B.2.1. En application de la loi du 21 juillet 1844, la pension des fonctionnaires statutaires est calculée selon la formule suivante : tantième x traitement de référence x nombre d'années de service admissibles. Le traitement de référence correspond en principe au traitement moyen des cinq dernières années de carrière. Le tantième constitue le dénominateur de la fraction de carrière, avec comme numérateur le nombre d'années de service. Plus ce dénominateur est petit, plus la fraction de carrière est avantageuse et plus le montant de la pension est élevé (ou plus la pension maximale est atteinte rapidement).
La pension de retraite est en principe liquidée " à raison, pour chaque année de service, de 1/60e du traitement de référence " (article 8, § 1er, de la loi du 21 juillet 1844).
Par dérogation à ce principe, un certain nombre de catégories de fonctionnaires bénéficient d'un tantième 1/50e " pour chaque année passée en service actif dans l'un des emplois désignés au tableau annexé à la présente loi " (article 8, § 3, 3°, de la même loi).
B.2.2. Dans sa version initiale, l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844 disposait :
" Les pensions de retraite seront liquidées, sauf les exceptions indiquées au chapitre II du présent titre, à raison, pour chaque année de service, de 1/60 de la moyenne du traitement dont l'intéressé aura joui pendant les 5 dernières années.
Chaque année passée en service actif, dans l'un des emplois désignés au tarif annexé à la présente loi, comptera dans la liquidation, pour 1/50 de la moyenne de ce traitement ".
B.2.3. Si l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844 a été modifié à plusieurs reprises et remplacé respectivement par l'article 27 de la loi du 21 mai 1991 " apportant diverses modifications à la législation relative aux pensions du secteur public " et par l'article 231 de la loi du 25 janvier 1999 " portant des dispositions sociales ", le principe d'un tantième 1/60e et de l'octroi d'un tantième préférentiel 1/50e pour chaque année passée en service actif dans l'un des emplois désignés au tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 n'a pas été modifié.
B.2.4. L'annexe de la loi du 21 juillet 1844 comprend la liste des emplois de " services actifs " (douaniers, gardes forestiers, facteurs, pilotes, contrôleurs aériens...) pour lesquels le tantième préférentiel est de 1/50e au lieu de 1/60e.
En ce qui concerne le secteur des douanes et accises, le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 a plusieurs fois été modifié et remplacé.
B.2.5. L'article 40, qui est la disposition attaquée, de la loi du 11 décembre 2023 dispose :
" Dans l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques, remplacée par la loi du 3 février 2003, complétée par les lois du 9 juillet 2004, du 25 avril 2007, du 8 juin 2008 et du 22 décembre 2008 et modifiée en dernier lieu par la loi du 5 mai 2014, les modifications suivantes sont apportées :
1° dans la colonne de gauche, le point I, A, est complété par :
` 7. Assistant administratif (a'''')
8. Assistant financier-adjoint, grade supprimé (a'''');
9. Chef administratif, grade supprimé (a''''); ';
2° dans la colonne de gauche, le point I, A, est complété par :
` 10. Expert fiscal-adjoint, grade supprimé (a'''');
11. Expert fiscal (a'''');
12. Expert financier et administratif, grade supprimé (a''''). ';
3° dans la colonne de gauche, à la rubrique ` Remarques ', le littera a'') est complété par un second alinéa, rédigé comme suit :
` Les agents avec le grade d'assistant financier qui ne remplissent pas les conditions visées à l'alinéa premier ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ';
4° dans la colonne de gauche, la rubrique ` Remarques ' est complétée par un littera a'''') :
` a'''') Les titulaires des grades visés aux points A.7 à 12 inclus ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ';
5° dans la colonne de droite, le point I, A, est complété par :
` 32. Rédacteur (a''');
33. Vérificateur-adjoint (a''');
34. Vérificateur (a''');
35. Vérificateur-principal (a''');
36. Vérificateur expert-comptable (a''') ';
6° dans la colonne de droite, à la rubrique ` Remarques ', un littera a''') est inséré entre le littera a'') et le littera b), rédigé comme suit :
` a''') Les titulaires des grades visés aux points A. 32 à 36 inclus ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ' ".
B.3.1. L'article 40 de la loi du 11 décembre 2023 est issu d'un amendement. La justification de celui-ci précise :
" L'article 8, § 1er, alinéa 1er, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques prévoit que la pension de retraite est calculée à raison, pour chaque année de service, de 1/60e du traitement de référence repris à l'alinéa 2.
Par dérogation à cette règle générale, l'article 8, § 3, 3°, de la loi du 21 juillet 1844 prévoit que ce tantième 1/60e est remplacé par 1/50 pour chaque année passée en service actif dans un des emplois repris au tableau annexé à la loi.
Le tantième 1/50e ne peut être accordé que lorsque deux conditions sont remplies : d'une part, le membre du personnel doit être titulaire d'un grade repris dans le tableau et, d'autre part, il doit avoir presté effectivement des services actifs.
En 1993, à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne, l'Administration des douanes et accises a élaboré un nouveau cadre organisationnel incorporant à l'effectif des brigades motorisées des agents revêtus d'un grade ressortissant aux niveaux 2 et 2+. Initialement ces brigades motorisées étaient composées d'agents du niveau 3 titulaires d'un grade considéré comme relevant du service actif au sens de l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844.
Alors qu'ils accomplissent des prestations identiques et sont soumis aux mêmes contraintes (dangerosité du travail, horaires variables, travail de nuit et le week-end), les agents des douanes du niveau 3 - qui figurent dans le tableau des emplois annexé à la loi du 21 juillet 1844 - bénéficient d'un tantième préférentiel de 1/50e, tandis que les agents des niveaux 2 et 2+ n'ont droit qu'à un tantième de 1/60e.
Dans son arrêt n° 11/2019 du 31 janvier 2019, la Cour constitutionnelle a jugé que :
` En ce qu'ils ne permettent pas aux agents des douanes des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne en 1993 de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite et pour autant que ces agents aient effectivement presté des " services actifs ", l'article 8, § 1er, alinéa 1er, et § 3, 3°, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques et son annexe " Tableau des services actifs " violent les articles 10 et 11 de la Constitution. '.
Le présent amendement entend donc d'une part, rectifier la situation jugée comme discriminatoire par la Cour constitutionnelle en accordant le tantième préférentiel 1/50e aussi aux agents des douanes des niveaux 2 et 2+ susmentionnés. A cette fin tous les grades concernés sont intégrés à l'annexe de la loi du 21 juillet 1844, à condition que les personnes revêtues de ces grades aient été intégrées dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. D'autre part, ce présent amendement entend également retirer la loi du 20 novembre 2022 modifiant l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques; cette loi devait initialement corriger la situation précitée mais elle contient une erreur matérielle.
Au niveau de l'entrée en vigueur de la loi, il convient de faire la distinction entre d'une part, le calcul du montant de la pension de retraite et d'autre part, la détermination de la date de prise de cours la plus proche de la pension de retraite.
Pour le calcul du montant de la pension de retraite, la loi produit ses effets à partir du 1er janvier 1993. Cela signifie que pour toutes les pensions de retraite qui sont déjà en cours, le montant de la pension sera adapté avec effet rétroactif en tenant compte du tantième préférentiel 1/50 pour les agents des douanes susmentionnés.
En ce qui concerne le recalcul de ces pensions, à partir du 1er janvier 1993, il sera tenu compte des dénominations des grades qui étaient en vigueur à ce moment-là, telles qu'énumérées à l'article 3, 5°. A partir du 1er juin 2002, les dénominations des grades de niveau C ont été remplacées par celles énumérées à l'article 3, 1°. A partir du 1er octobre 2002, les dénominations des grades de niveau B ont été remplacées par celles énumérées à l'article 3, 2°. Etant donné que ces dénominations des grades n'ont été créées qu'aux dates susmentionnées, elles ne peuvent prendre effet qu'à partir de ces dates. Ceci n'a cependant pas d'influence sur le recalcul des pensions à partir du 1er janvier 1993.
Par contre, pour la détermination de la date de prise de cours la plus proche de la pension de retraite, le présent amendement pourra avoir des conséquences que pour les pensions de retraite des agents des douanes susmentionnés qui n'ont pas encore pris cours. Pour ces nouvelles pensions de retraite, la date de prise de cours la plus proche sera déterminée en faisant application des coefficients visés à l'article 46, § 3, de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pension sans que cette date d'entrée en vigueur puisse se situer avant le 1er février 2023, la date fixée par la loi précitée du 20 novembre 2022 qui est retirée. Cette date correspond au premier jour du deuxième mois qui suit la publication de cette loi au Moniteur belge ayant eu lieu le 2 décembre 2022 " (Doc. parl., Chambre, 2023-2024, DOC 55-3604/002, pp. 73 à 75).
B.3.2. Par son arrêt n° 11/2019 du 31 janvier 2019 (ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.011), la Cour a dit pour droit qu'" en ce qu'ils ne permettent pas aux agents des douanes des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne en 1993 de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite et pour autant que ces agents aient effectivement presté des ` services actifs ', l'article 8, § 1er, alinéa 1er, et § 3, 3°, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques et son annexe ` Tableau des services actifs ' violent les articles 10 et 11 de la Constitution ".
B.3.3. Afin de rectifier la discrimination constatée dans cet arrêt, le législateur a initialement modifié le " tableau des services actifs " annexé à la loi du 21 juillet 1844 par l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022 " modifiant l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques " (ci-après : la loi du 20 novembre 2022) (Doc. parl., Chambre, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 3).
B.3.4. Comme la Cour l'a constaté par son arrêt n° 90/2024 du 19 septembre 2024 (ECLI:BE:GHCC:2024:ARR.090), la loi du 20 novembre 2022 a cependant été " retirée " et remplacée par les articles 39 et 40 de la loi du 11 décembre 2023. Les travaux préparatoires cités en B.3.1 précisent qu'il s'agissait de corriger une erreur matérielle contenue dans l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022.
B.4.1. En application de la disposition attaquée, les agents des anciens niveaux 2 et 2 + intégrés dans l'effectif des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises au 1er janvier 1993, à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne, bénéficient d'un tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite.
B.4.2. Sur ce point, l'article 40 de la loi du 11 décembre 2023 prévoit le même système que celui qui était établi par l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022.
Quant au fond
B.5. Le moyen unique est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que la disposition attaquée traite différemment les agents des anciens niveaux 2 et 2+ qui ont été intégrés dans une brigade motorisée après le 1er janvier 1993, d'une part, et les autres agents des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises, d'autre part, dans l'attribution du tantième servant de base au calcul du montant de la pension de retraite.
B.6.1. Le Conseil des ministres soutient que le moyen est irrecevable parce qu'il n'identifie pas avec précision quels sont les " autres agents des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises ".
B.6.2. Pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions.
B.6.3. Il ressort des développements du moyen unique que la Cour est invitée à statuer sur la différence de traitement entre les agents des anciens niveaux 2 et 2+ de l'Administration des douanes et accises qui ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993 et bénéficient donc du tantième préférentiel 1/50e dans le cadre du calcul du montant de leur pension de retraite, d'une part, et les agents des anciens niveaux 2 et 2+ de l'Administration des douanes et accises qui ont été intégrés dans une brigade motorisée après le 1er janvier 1993 et qui, pour cette raison, se voient appliquer un tantième 1/60e, d'autre part.
Il ressort par ailleurs des mémoires introduits par le Conseil des ministres qu'il a pu répondre adéquatement aux divers griefs formulés par les parties requérantes.
B.7.1. Dans leur mémoire en réponse, les parties requérantes ajoutent que la disposition attaquée vise à interférer dans les prérogatives du pouvoir judiciaire, ce qui entraînerait également une violation de l'article 13 de la Constitution.
B.7.2. Il n'appartient pas à une partie requérante de modifier ou d'étendre dans son mémoire en réponse les moyens tels qu'elle les a elle-même formulés dans la requête. Un grief qui, comme en l'espèce, est formulé dans un mémoire en réponse mais qui diffère de celui qui est énoncé dans la requête constitue dès lors un moyen nouveau et est irrecevable.
B.8. En ce qui concerne l'affirmation du Conseil des ministres selon laquelle les parties requérantes n'auraient pas intérêt à critiquer la liste des grades ajoutés au point I, A, du tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844, il y a lieu de relever que le moyen unique ne porte pas sur cet ajout mais uniquement sur la différence de traitement entre les agents des anciens niveaux 2 et 2+ selon qu'ils ont été affectés aux brigades motorisées au 1er janvier 1993 ou après cette date, comme il est dit en B.6.3.
B.9. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.
L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
B.10. La différence de traitement repose sur la date de l'intégration des agents des anciens niveaux 2 et 2+ dans les brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises. Il s'agit d'un critère objectif.
B.11. Il appartient à la Cour de vérifier si ce critère est pertinent au regard des objectifs poursuivis par le législateur.
B.12. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.3.1 que, par la disposition attaquée, le législateur entendait régler les conséquences de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne pour les agents des douanes du point de vue de leur pension, tout en réparant la discrimination constatée par l'arrêt n° 11/2019, précité. Il s'agit d'objectifs légitimes.
B.13. Par son arrêt n° 11/2019, précité, la Cour a jugé :
" B.10.1. La suppression, en 1993, des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne a conduit, comme il est dit en B.3.1, à une situation exceptionnelle dans laquelle les agents des douanes aux frontières ont dû, à la suite de la disparition de leur fonction, être intégrés dans d'autres services.
B.10.2. L'arrêté royal du 7 décembre 1992 ` portant diverses mesures en faveur des agents des services extérieurs de l'Administration des douanes et accises dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 ' a dès lors été pris afin de ` résoudre le problème du personnel excédentaire qui résultera, pour l'Administration des douanes et accises, de l'instauration du marché intérieur créé par l'article 8 A du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ' (préambule de l'arrêté, Moniteur belge du 9 février 1993, p. 2834).
Cet arrêté royal prévoit que les agents dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 font l'objet de mesures de reclassement dans d'autres administrations, mais conservent le grade qui leur est propre au sein de leur administration d'origine.
B.10.3. Du fait de cette situation exceptionnelle, les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées effectuent exactement les mêmes prestations en termes de pénibilité que des agents dont les grades étaient repris dans le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844.
Toutefois, ces agents, parmi lesquels le demandeur devant le juge a quo, conservent, conformément à l'arrêté royal du 7 décembre 1992 précité, leur grade dans leur administration d'origine, de sorte qu'ils ne peuvent bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite.
B.11.1. Il ressort de l'échange des correspondances communiquées par le Conseil des ministres dans son mémoire complémentaire que la différence de traitement qui résulte de cette situation exceptionnelle, en l'absence d'adaptation de la liste annexée à la loi du 21 juillet 1844, a été dénoncée par l'administration des douanes et accises auprès de l'administration des pensions dès 1993 et auprès du ministre des Finances dès 1994.
B.11.2.1. La situation exceptionnelle des anciens douaniers intégrés dans les brigades motorisées a également fait l'objet de plusieurs questions parlementaires.
[...]
B.12.1. Si, comme l'indiquent les réponses précitées, le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 n'a été modifié qu'afin de maintenir le bénéfice du tantième préférentiel à des agents dont le grade permettait déjà d'y prétendre, sans jamais avoir en vue d'étendre le bénéfice de ce tantième, et ce, ` pour des raisons de principe et d'ordre budgétaire ', ce constat ne justifie toutefois pas la différence de traitement résultant de la situation exceptionnelle constatée en B.10.
Il serait en effet incohérent, au regard de la logique des ` services actifs ' rappelée en B.8.2, de refuser le bénéfice du tantième préférentiel 1/50e aux agents des douanes qui ont été intégrés dans les brigades motorisées après la disparition de leur administration d'origine. Ces agents, qui effectuent exactement les mêmes prestations de ` services actifs ' que les autres agents des brigades motorisées dont le grade est repris dans le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844, sont en effet soumis aux mêmes contraintes liées à la fonction, que vise précisément à compenser le tantième préférentiel 1/50e.
B.12.2. Eu égard à cette situation exceptionnelle, il n'est pas justifié que les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées des douanes à la suite de la suppression des contrôles aux frontières en 1993 ne bénéficient pas du tantième préférentiel 1/50e.
Des motifs d'ordre purement budgétaire ne peuvent justifier la différence de traitement créée entre des agents qui prestent effectivement les mêmes fonctions de ` services actifs '.
Il ressort par ailleurs d'un courrier du 26 avril 1994 émanant de l'administration des pensions, communiqué par le Conseil des ministres, que la Cour des comptes avait marqué son accord sur la proposition du directeur général de l'Administration des douanes et accises de permettre aux agents ayant été intégrés dans les brigades motorisées des douanes à la suite de la suppression des contrôles aux frontières de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e.
B.12.3. La mesure en cause a en outre des effets disproportionnés, dès lors que puisqu'ils ne peuvent bénéficier du tantième préférentiel de 1/50e, les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées des douanes non seulement percevront une pension moindre à carrière de durée équivalente, mais doivent aussi, aux fins d'une carrière complète en vue du calcul de leur pension, effectuer des prestations pendant une durée plus longue que leurs collègues qui effectuent les mêmes prestations de ` services actifs ', mais dont les grades sont repris dans l'annexe.
Pour le surplus, ce constat n'aboutit pas à la reconnaissance de nouveaux ` services actifs ' mais à une simple adaptation des grades correspondant à ces ` services actifs ' au regard d'une réalité découlant de la situation exceptionnelle rappelée en B.10.
B.12.4. Enfin, la circonstance que le cadre des agents de l'ancien niveau 3 des brigades motorisées est, comme le souligne le Conseil des ministres, appelé à s'éteindre n'est pas de nature à modifier ce constat ".
B.14.1. Dans son avis sur l'avant-projet à l'origine de la loi du 20 novembre 2022, qui limitait également le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993, la section de législation du Conseil d'Etat a observé :
" Il s'ensuit que, comme le relève également l'Inspecteur des Finances, l'avant-projet de loi à l'examen vise uniquement à se conformer à l'enseignement de l'arrêt n° 11/2019 de la Cour constitutionnelle en corrigeant la différence de traitement relevée dans cet arrêt à l'égard des agents revêtus d'un grade ressortissant aux niveaux 2 et 2+, à la double condition qu'ils aient presté des ` services actifs ' et qu'ils aient été intégrés dans une brigade mobile au 1er janvier 1993.
Si l'avant-projet de loi est ainsi conforme à l'enseignement de l'arrêt n° 11/2019 de la Cour Constitutionnelle, le législateur doit néanmoins être en mesure de justifier, au regard du principe d'égalité et de non-discrimination consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution, la différence de traitement entre la catégorie, étendue par l'avant-projet à l'examen, des agents qui bénéficient du tantième préférentiel de 1/50e, par rapport à d'autres agents mobiles des douanes qui, quoique revêtus des mêmes grades en service actif et exerçant des fonctions identiques ou comparables, ne bénéficient pas de ce régime parce qu'ils ne sont pas revêtus du grade qui y donne accès " (Doc. parl., Chambre, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 24).
B.14.2. Au sujet de l'absence d'extension du bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes après le 1er janvier 1993, la ministre des Pensions a déclaré, en réponse à une question parlementaire :
" Le 21 mai 2021, le Conseil des ministres a approuvé, sur ma proposition, l'avant-projet de loi relatif au calcul des pensions de retraite des agents des douanes intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne.
Ce projet répond effectivement à l'arrêt de la Cour constitutionnelle 11/2019. Cet arrêt a établi une discrimination entre :
- d'une part, les agents des niveaux 2 et 2+ qui ont été intégrés dans l'effectif des brigades motorisées;
- d'autre part, le personnel d'origine des brigades motorisées du niveau 3.
Ces derniers sont considérés comme relevant du service actif et bénéficient d'un tantième de 1/50e, tandis que le personnel des niveaux 2 et 2+ bénéficie d'un tantième de 1/60e.
Cependant, ils accomplissent des prestations identiques et sont soumis aux mêmes contraintes.
Le projet de loi inclut dans l'annexe de la loi du 21 juillet 1844 tous les grades concernés, à condition que les personnes titulaires de ces grades aient été intégrées dans les brigades motorisées au 1er janvier 1993 et qu'elles relèvent du service actif.
Toutefois, le Conseil d'Etat a noté que si le projet répond à l'arrêt de la Cour constitutionnelle, il faut justifier la différence de traitement entre les agents des niveaux 2 et 2+ qui ont commencé à travailler dans cette position avant ou après 1993.
Le Comité A a également fait cette observation. J'ai donc demandé à l'administration de préparer cet ajustement.
Et c'est pourquoi j'ai demandé à mon administration de préparer un nouveau projet de loi.
Cette version modifiée du projet de loi étend le bénéfice du tantième préférentiel à tous les douaniers des niveaux 2 et 2+ intégrés dans une brigade motorisée, y compris ceux qui n'ont été intégrés qu'après le 1er janvier 1993.
Cette extension permet de garantir l'égalité de traitement de tous les douaniers susmentionnés, qui ont le même rang et le même niveau administratif et qui accomplissent les mêmes tâches et fonctions dans les mêmes conditions.
J'ai présenté le dossier aux membres de la majorité, mais l'accord du secrétaire d'Etat au budget n'a pas été obtenu à ce jour.
Ne pouvant plus attendre, le projet approuvé en Conseil des ministres le 21 mai 2021 a été soumis au Parlement. La discussion se poursuivra donc ici " (Q.R., Chambre, 2021-2022, 25 mai 2022, QRVA 55-086, pp. 289 et 290; dans le même sens, voy. Doc. parl., Chambre, 2022-2023, DOC 55-2861/002, pp. 7 et 8).
B.15.1. En ce qui concerne le choix de la date du 1er janvier 1993, le Conseil des ministres souligne qu'il s'agit de la date d'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 7 décembre 1992 " portant diverses mesures en faveur des agents des services extérieurs de l'Administration des douanes et accises dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 " (ci-après : l'arrêté royal du 7 décembre 1992).
B.15.2. Comme la Cour l'a mis en évidence dans son arrêt n° 11/2019, précité, l'arrêté royal du 7 décembre 1992 a été pris afin de " résoudre le problème du personnel excédentaire qui résultera, pour l'Administration des douanes et accises, de l'instauration du marché intérieur créé par l'article 8 A du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne " (préambule de l'arrêté, Moniteur belge du 9 février 1993, p. 2834).
Cet arrêté royal prévoit que les agents dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 font l'objet de mesures de reclassement dans d'autres administrations, mais conservent le grade qui leur est propre au sein de leur administration d'origine.
B.15.3. Il y a toutefois lieu de relever que le reclassement à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne n'a pas été systématiquement effectué au 1er janvier 1993 mais que certains agents ont fait l'objet d'une telle mesure à une date ultérieure.
B.15.4. Partant, la date du 1er janvier 1993 n'est pas pertinente au regard des objectifs poursuivis par le législateur, cités en B.12.
En toute hypothèse, ainsi que la Cour l'a jugé par son arrêt n° 11/2019, précité, ni des motifs d'ordre purement budgétaire, ni la circonstance que le cadre des agents de l'ancien niveau 3 des brigades motorisées est appelé à s'éteindre ne sont de nature à modifier ce constat.
B.16. En ce qu'il limite le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993, l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 viole les articles 10 et 11 de la Constitution.
Par ces motifs,
la Cour
annule l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " en ce qu'il limite le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993.
Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 13 mars 2025.
Le greffier, Le président,
Nicolas Dupont Pierre Nihoul
Numéros du rôle : 8239 et 8240
En cause : les recours en annulation de l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (modifications de l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques "), introduits par Roland Vansaingele et par Jean-Jacques Paris.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Luc Lavrysen, et des juges Thierry Giet, Yasmine Kherbache, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia et Magali Plovie, assistée du greffier Nicolas Dupont, présidée par le président Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
Par deux requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 17 juin 2024 et parvenues au greffe le 18 juin 2024, des recours en annulation de l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (modifications de l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques "), publiée au Moniteur belge du 22 décembre 2023, ont été introduits respectivement par Roland Vansaingele et par Jean-Jacques Paris.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8239 et 8240 du rôle de la Cour, ont été jointes.
(...)
II. En droit
(...)
Quant à la disposition attaquée et à sa portée
B.1. Les recours en annulation portent sur l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " (ci-après : la loi du 11 décembre 2023). Cette disposition modifie l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 " sur les pensions civiles et ecclésiastiques " (ci-après : la loi du 21 juillet 1844).
B.2.1. En application de la loi du 21 juillet 1844, la pension des fonctionnaires statutaires est calculée selon la formule suivante : tantième x traitement de référence x nombre d'années de service admissibles. Le traitement de référence correspond en principe au traitement moyen des cinq dernières années de carrière. Le tantième constitue le dénominateur de la fraction de carrière, avec comme numérateur le nombre d'années de service. Plus ce dénominateur est petit, plus la fraction de carrière est avantageuse et plus le montant de la pension est élevé (ou plus la pension maximale est atteinte rapidement).
La pension de retraite est en principe liquidée " à raison, pour chaque année de service, de 1/60e du traitement de référence " (article 8, § 1er, de la loi du 21 juillet 1844).
Par dérogation à ce principe, un certain nombre de catégories de fonctionnaires bénéficient d'un tantième 1/50e " pour chaque année passée en service actif dans l'un des emplois désignés au tableau annexé à la présente loi " (article 8, § 3, 3°, de la même loi).
B.2.2. Dans sa version initiale, l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844 disposait :
" Les pensions de retraite seront liquidées, sauf les exceptions indiquées au chapitre II du présent titre, à raison, pour chaque année de service, de 1/60 de la moyenne du traitement dont l'intéressé aura joui pendant les 5 dernières années.
Chaque année passée en service actif, dans l'un des emplois désignés au tarif annexé à la présente loi, comptera dans la liquidation, pour 1/50 de la moyenne de ce traitement ".
B.2.3. Si l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844 a été modifié à plusieurs reprises et remplacé respectivement par l'article 27 de la loi du 21 mai 1991 " apportant diverses modifications à la législation relative aux pensions du secteur public " et par l'article 231 de la loi du 25 janvier 1999 " portant des dispositions sociales ", le principe d'un tantième 1/60e et de l'octroi d'un tantième préférentiel 1/50e pour chaque année passée en service actif dans l'un des emplois désignés au tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 n'a pas été modifié.
B.2.4. L'annexe de la loi du 21 juillet 1844 comprend la liste des emplois de " services actifs " (douaniers, gardes forestiers, facteurs, pilotes, contrôleurs aériens...) pour lesquels le tantième préférentiel est de 1/50e au lieu de 1/60e.
En ce qui concerne le secteur des douanes et accises, le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 a plusieurs fois été modifié et remplacé.
B.2.5. L'article 40, qui est la disposition attaquée, de la loi du 11 décembre 2023 dispose :
" Dans l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques, remplacée par la loi du 3 février 2003, complétée par les lois du 9 juillet 2004, du 25 avril 2007, du 8 juin 2008 et du 22 décembre 2008 et modifiée en dernier lieu par la loi du 5 mai 2014, les modifications suivantes sont apportées :
1° dans la colonne de gauche, le point I, A, est complété par :
` 7. Assistant administratif (a'''')
8. Assistant financier-adjoint, grade supprimé (a'''');
9. Chef administratif, grade supprimé (a''''); ';
2° dans la colonne de gauche, le point I, A, est complété par :
` 10. Expert fiscal-adjoint, grade supprimé (a'''');
11. Expert fiscal (a'''');
12. Expert financier et administratif, grade supprimé (a''''). ';
3° dans la colonne de gauche, à la rubrique ` Remarques ', le littera a'') est complété par un second alinéa, rédigé comme suit :
` Les agents avec le grade d'assistant financier qui ne remplissent pas les conditions visées à l'alinéa premier ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ';
4° dans la colonne de gauche, la rubrique ` Remarques ' est complétée par un littera a'''') :
` a'''') Les titulaires des grades visés aux points A.7 à 12 inclus ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ';
5° dans la colonne de droite, le point I, A, est complété par :
` 32. Rédacteur (a''');
33. Vérificateur-adjoint (a''');
34. Vérificateur (a''');
35. Vérificateur-principal (a''');
36. Vérificateur expert-comptable (a''') ';
6° dans la colonne de droite, à la rubrique ` Remarques ', un littera a''') est inséré entre le littera a'') et le littera b), rédigé comme suit :
` a''') Les titulaires des grades visés aux points A. 32 à 36 inclus ne bénéficient du dénominateur préférentiel que lorsqu'ils ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. ' ".
B.3.1. L'article 40 de la loi du 11 décembre 2023 est issu d'un amendement. La justification de celui-ci précise :
" L'article 8, § 1er, alinéa 1er, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques prévoit que la pension de retraite est calculée à raison, pour chaque année de service, de 1/60e du traitement de référence repris à l'alinéa 2.
Par dérogation à cette règle générale, l'article 8, § 3, 3°, de la loi du 21 juillet 1844 prévoit que ce tantième 1/60e est remplacé par 1/50 pour chaque année passée en service actif dans un des emplois repris au tableau annexé à la loi.
Le tantième 1/50e ne peut être accordé que lorsque deux conditions sont remplies : d'une part, le membre du personnel doit être titulaire d'un grade repris dans le tableau et, d'autre part, il doit avoir presté effectivement des services actifs.
En 1993, à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne, l'Administration des douanes et accises a élaboré un nouveau cadre organisationnel incorporant à l'effectif des brigades motorisées des agents revêtus d'un grade ressortissant aux niveaux 2 et 2+. Initialement ces brigades motorisées étaient composées d'agents du niveau 3 titulaires d'un grade considéré comme relevant du service actif au sens de l'article 8 de la loi du 21 juillet 1844.
Alors qu'ils accomplissent des prestations identiques et sont soumis aux mêmes contraintes (dangerosité du travail, horaires variables, travail de nuit et le week-end), les agents des douanes du niveau 3 - qui figurent dans le tableau des emplois annexé à la loi du 21 juillet 1844 - bénéficient d'un tantième préférentiel de 1/50e, tandis que les agents des niveaux 2 et 2+ n'ont droit qu'à un tantième de 1/60e.
Dans son arrêt n° 11/2019 du 31 janvier 2019, la Cour constitutionnelle a jugé que :
` En ce qu'ils ne permettent pas aux agents des douanes des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne en 1993 de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite et pour autant que ces agents aient effectivement presté des " services actifs ", l'article 8, § 1er, alinéa 1er, et § 3, 3°, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques et son annexe " Tableau des services actifs " violent les articles 10 et 11 de la Constitution. '.
Le présent amendement entend donc d'une part, rectifier la situation jugée comme discriminatoire par la Cour constitutionnelle en accordant le tantième préférentiel 1/50e aussi aux agents des douanes des niveaux 2 et 2+ susmentionnés. A cette fin tous les grades concernés sont intégrés à l'annexe de la loi du 21 juillet 1844, à condition que les personnes revêtues de ces grades aient été intégrées dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993. D'autre part, ce présent amendement entend également retirer la loi du 20 novembre 2022 modifiant l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques; cette loi devait initialement corriger la situation précitée mais elle contient une erreur matérielle.
Au niveau de l'entrée en vigueur de la loi, il convient de faire la distinction entre d'une part, le calcul du montant de la pension de retraite et d'autre part, la détermination de la date de prise de cours la plus proche de la pension de retraite.
Pour le calcul du montant de la pension de retraite, la loi produit ses effets à partir du 1er janvier 1993. Cela signifie que pour toutes les pensions de retraite qui sont déjà en cours, le montant de la pension sera adapté avec effet rétroactif en tenant compte du tantième préférentiel 1/50 pour les agents des douanes susmentionnés.
En ce qui concerne le recalcul de ces pensions, à partir du 1er janvier 1993, il sera tenu compte des dénominations des grades qui étaient en vigueur à ce moment-là, telles qu'énumérées à l'article 3, 5°. A partir du 1er juin 2002, les dénominations des grades de niveau C ont été remplacées par celles énumérées à l'article 3, 1°. A partir du 1er octobre 2002, les dénominations des grades de niveau B ont été remplacées par celles énumérées à l'article 3, 2°. Etant donné que ces dénominations des grades n'ont été créées qu'aux dates susmentionnées, elles ne peuvent prendre effet qu'à partir de ces dates. Ceci n'a cependant pas d'influence sur le recalcul des pensions à partir du 1er janvier 1993.
Par contre, pour la détermination de la date de prise de cours la plus proche de la pension de retraite, le présent amendement pourra avoir des conséquences que pour les pensions de retraite des agents des douanes susmentionnés qui n'ont pas encore pris cours. Pour ces nouvelles pensions de retraite, la date de prise de cours la plus proche sera déterminée en faisant application des coefficients visés à l'article 46, § 3, de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pension sans que cette date d'entrée en vigueur puisse se situer avant le 1er février 2023, la date fixée par la loi précitée du 20 novembre 2022 qui est retirée. Cette date correspond au premier jour du deuxième mois qui suit la publication de cette loi au Moniteur belge ayant eu lieu le 2 décembre 2022 " (Doc. parl., Chambre, 2023-2024, DOC 55-3604/002, pp. 73 à 75).
B.3.2. Par son arrêt n° 11/2019 du 31 janvier 2019 (ECLI:BE:GHCC:2019:ARR.011), la Cour a dit pour droit qu'" en ce qu'ils ne permettent pas aux agents des douanes des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne en 1993 de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite et pour autant que ces agents aient effectivement presté des ` services actifs ', l'article 8, § 1er, alinéa 1er, et § 3, 3°, de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques et son annexe ` Tableau des services actifs ' violent les articles 10 et 11 de la Constitution ".
B.3.3. Afin de rectifier la discrimination constatée dans cet arrêt, le législateur a initialement modifié le " tableau des services actifs " annexé à la loi du 21 juillet 1844 par l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022 " modifiant l'annexe de la loi générale du 21 juillet 1844 sur les pensions civiles et ecclésiastiques " (ci-après : la loi du 20 novembre 2022) (Doc. parl., Chambre, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 3).
B.3.4. Comme la Cour l'a constaté par son arrêt n° 90/2024 du 19 septembre 2024 (ECLI:BE:GHCC:2024:ARR.090), la loi du 20 novembre 2022 a cependant été " retirée " et remplacée par les articles 39 et 40 de la loi du 11 décembre 2023. Les travaux préparatoires cités en B.3.1 précisent qu'il s'agissait de corriger une erreur matérielle contenue dans l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022.
B.4.1. En application de la disposition attaquée, les agents des anciens niveaux 2 et 2 + intégrés dans l'effectif des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises au 1er janvier 1993, à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne, bénéficient d'un tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite.
B.4.2. Sur ce point, l'article 40 de la loi du 11 décembre 2023 prévoit le même système que celui qui était établi par l'article 2 de la loi du 20 novembre 2022.
Quant au fond
B.5. Le moyen unique est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que la disposition attaquée traite différemment les agents des anciens niveaux 2 et 2+ qui ont été intégrés dans une brigade motorisée après le 1er janvier 1993, d'une part, et les autres agents des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises, d'autre part, dans l'attribution du tantième servant de base au calcul du montant de la pension de retraite.
B.6.1. Le Conseil des ministres soutient que le moyen est irrecevable parce qu'il n'identifie pas avec précision quels sont les " autres agents des brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises ".
B.6.2. Pour satisfaire aux exigences de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions.
B.6.3. Il ressort des développements du moyen unique que la Cour est invitée à statuer sur la différence de traitement entre les agents des anciens niveaux 2 et 2+ de l'Administration des douanes et accises qui ont été intégrés dans une brigade motorisée au 1er janvier 1993 et bénéficient donc du tantième préférentiel 1/50e dans le cadre du calcul du montant de leur pension de retraite, d'une part, et les agents des anciens niveaux 2 et 2+ de l'Administration des douanes et accises qui ont été intégrés dans une brigade motorisée après le 1er janvier 1993 et qui, pour cette raison, se voient appliquer un tantième 1/60e, d'autre part.
Il ressort par ailleurs des mémoires introduits par le Conseil des ministres qu'il a pu répondre adéquatement aux divers griefs formulés par les parties requérantes.
B.7.1. Dans leur mémoire en réponse, les parties requérantes ajoutent que la disposition attaquée vise à interférer dans les prérogatives du pouvoir judiciaire, ce qui entraînerait également une violation de l'article 13 de la Constitution.
B.7.2. Il n'appartient pas à une partie requérante de modifier ou d'étendre dans son mémoire en réponse les moyens tels qu'elle les a elle-même formulés dans la requête. Un grief qui, comme en l'espèce, est formulé dans un mémoire en réponse mais qui diffère de celui qui est énoncé dans la requête constitue dès lors un moyen nouveau et est irrecevable.
B.8. En ce qui concerne l'affirmation du Conseil des ministres selon laquelle les parties requérantes n'auraient pas intérêt à critiquer la liste des grades ajoutés au point I, A, du tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844, il y a lieu de relever que le moyen unique ne porte pas sur cet ajout mais uniquement sur la différence de traitement entre les agents des anciens niveaux 2 et 2+ selon qu'ils ont été affectés aux brigades motorisées au 1er janvier 1993 ou après cette date, comme il est dit en B.6.3.
B.9. Le principe d'égalité et de non-discrimination n'exclut pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée.
L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité et de non-discrimination est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
B.10. La différence de traitement repose sur la date de l'intégration des agents des anciens niveaux 2 et 2+ dans les brigades motorisées de l'Administration des douanes et accises. Il s'agit d'un critère objectif.
B.11. Il appartient à la Cour de vérifier si ce critère est pertinent au regard des objectifs poursuivis par le législateur.
B.12. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.3.1 que, par la disposition attaquée, le législateur entendait régler les conséquences de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne pour les agents des douanes du point de vue de leur pension, tout en réparant la discrimination constatée par l'arrêt n° 11/2019, précité. Il s'agit d'objectifs légitimes.
B.13. Par son arrêt n° 11/2019, précité, la Cour a jugé :
" B.10.1. La suppression, en 1993, des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne a conduit, comme il est dit en B.3.1, à une situation exceptionnelle dans laquelle les agents des douanes aux frontières ont dû, à la suite de la disparition de leur fonction, être intégrés dans d'autres services.
B.10.2. L'arrêté royal du 7 décembre 1992 ` portant diverses mesures en faveur des agents des services extérieurs de l'Administration des douanes et accises dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 ' a dès lors été pris afin de ` résoudre le problème du personnel excédentaire qui résultera, pour l'Administration des douanes et accises, de l'instauration du marché intérieur créé par l'article 8 A du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ' (préambule de l'arrêté, Moniteur belge du 9 février 1993, p. 2834).
Cet arrêté royal prévoit que les agents dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 font l'objet de mesures de reclassement dans d'autres administrations, mais conservent le grade qui leur est propre au sein de leur administration d'origine.
B.10.3. Du fait de cette situation exceptionnelle, les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées effectuent exactement les mêmes prestations en termes de pénibilité que des agents dont les grades étaient repris dans le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844.
Toutefois, ces agents, parmi lesquels le demandeur devant le juge a quo, conservent, conformément à l'arrêté royal du 7 décembre 1992 précité, leur grade dans leur administration d'origine, de sorte qu'ils ne peuvent bénéficier du tantième préférentiel 1/50e pour le calcul de leur pension de retraite.
B.11.1. Il ressort de l'échange des correspondances communiquées par le Conseil des ministres dans son mémoire complémentaire que la différence de traitement qui résulte de cette situation exceptionnelle, en l'absence d'adaptation de la liste annexée à la loi du 21 juillet 1844, a été dénoncée par l'administration des douanes et accises auprès de l'administration des pensions dès 1993 et auprès du ministre des Finances dès 1994.
B.11.2.1. La situation exceptionnelle des anciens douaniers intégrés dans les brigades motorisées a également fait l'objet de plusieurs questions parlementaires.
[...]
B.12.1. Si, comme l'indiquent les réponses précitées, le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844 n'a été modifié qu'afin de maintenir le bénéfice du tantième préférentiel à des agents dont le grade permettait déjà d'y prétendre, sans jamais avoir en vue d'étendre le bénéfice de ce tantième, et ce, ` pour des raisons de principe et d'ordre budgétaire ', ce constat ne justifie toutefois pas la différence de traitement résultant de la situation exceptionnelle constatée en B.10.
Il serait en effet incohérent, au regard de la logique des ` services actifs ' rappelée en B.8.2, de refuser le bénéfice du tantième préférentiel 1/50e aux agents des douanes qui ont été intégrés dans les brigades motorisées après la disparition de leur administration d'origine. Ces agents, qui effectuent exactement les mêmes prestations de ` services actifs ' que les autres agents des brigades motorisées dont le grade est repris dans le tableau annexé à la loi du 21 juillet 1844, sont en effet soumis aux mêmes contraintes liées à la fonction, que vise précisément à compenser le tantième préférentiel 1/50e.
B.12.2. Eu égard à cette situation exceptionnelle, il n'est pas justifié que les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées des douanes à la suite de la suppression des contrôles aux frontières en 1993 ne bénéficient pas du tantième préférentiel 1/50e.
Des motifs d'ordre purement budgétaire ne peuvent justifier la différence de traitement créée entre des agents qui prestent effectivement les mêmes fonctions de ` services actifs '.
Il ressort par ailleurs d'un courrier du 26 avril 1994 émanant de l'administration des pensions, communiqué par le Conseil des ministres, que la Cour des comptes avait marqué son accord sur la proposition du directeur général de l'Administration des douanes et accises de permettre aux agents ayant été intégrés dans les brigades motorisées des douanes à la suite de la suppression des contrôles aux frontières de bénéficier du tantième préférentiel 1/50e.
B.12.3. La mesure en cause a en outre des effets disproportionnés, dès lors que puisqu'ils ne peuvent bénéficier du tantième préférentiel de 1/50e, les anciens douaniers aux frontières intégrés dans les brigades motorisées des douanes non seulement percevront une pension moindre à carrière de durée équivalente, mais doivent aussi, aux fins d'une carrière complète en vue du calcul de leur pension, effectuer des prestations pendant une durée plus longue que leurs collègues qui effectuent les mêmes prestations de ` services actifs ', mais dont les grades sont repris dans l'annexe.
Pour le surplus, ce constat n'aboutit pas à la reconnaissance de nouveaux ` services actifs ' mais à une simple adaptation des grades correspondant à ces ` services actifs ' au regard d'une réalité découlant de la situation exceptionnelle rappelée en B.10.
B.12.4. Enfin, la circonstance que le cadre des agents de l'ancien niveau 3 des brigades motorisées est, comme le souligne le Conseil des ministres, appelé à s'éteindre n'est pas de nature à modifier ce constat ".
B.14.1. Dans son avis sur l'avant-projet à l'origine de la loi du 20 novembre 2022, qui limitait également le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993, la section de législation du Conseil d'Etat a observé :
" Il s'ensuit que, comme le relève également l'Inspecteur des Finances, l'avant-projet de loi à l'examen vise uniquement à se conformer à l'enseignement de l'arrêt n° 11/2019 de la Cour constitutionnelle en corrigeant la différence de traitement relevée dans cet arrêt à l'égard des agents revêtus d'un grade ressortissant aux niveaux 2 et 2+, à la double condition qu'ils aient presté des ` services actifs ' et qu'ils aient été intégrés dans une brigade mobile au 1er janvier 1993.
Si l'avant-projet de loi est ainsi conforme à l'enseignement de l'arrêt n° 11/2019 de la Cour Constitutionnelle, le législateur doit néanmoins être en mesure de justifier, au regard du principe d'égalité et de non-discrimination consacré par les articles 10 et 11 de la Constitution, la différence de traitement entre la catégorie, étendue par l'avant-projet à l'examen, des agents qui bénéficient du tantième préférentiel de 1/50e, par rapport à d'autres agents mobiles des douanes qui, quoique revêtus des mêmes grades en service actif et exerçant des fonctions identiques ou comparables, ne bénéficient pas de ce régime parce qu'ils ne sont pas revêtus du grade qui y donne accès " (Doc. parl., Chambre, 2021-2022, DOC 55-2861/001, p. 24).
B.14.2. Au sujet de l'absence d'extension du bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes après le 1er janvier 1993, la ministre des Pensions a déclaré, en réponse à une question parlementaire :
" Le 21 mai 2021, le Conseil des ministres a approuvé, sur ma proposition, l'avant-projet de loi relatif au calcul des pensions de retraite des agents des douanes intégrés dans l'effectif des brigades motorisées à la suite de la suppression des contrôles douaniers aux frontières intérieures de la Communauté européenne.
Ce projet répond effectivement à l'arrêt de la Cour constitutionnelle 11/2019. Cet arrêt a établi une discrimination entre :
- d'une part, les agents des niveaux 2 et 2+ qui ont été intégrés dans l'effectif des brigades motorisées;
- d'autre part, le personnel d'origine des brigades motorisées du niveau 3.
Ces derniers sont considérés comme relevant du service actif et bénéficient d'un tantième de 1/50e, tandis que le personnel des niveaux 2 et 2+ bénéficie d'un tantième de 1/60e.
Cependant, ils accomplissent des prestations identiques et sont soumis aux mêmes contraintes.
Le projet de loi inclut dans l'annexe de la loi du 21 juillet 1844 tous les grades concernés, à condition que les personnes titulaires de ces grades aient été intégrées dans les brigades motorisées au 1er janvier 1993 et qu'elles relèvent du service actif.
Toutefois, le Conseil d'Etat a noté que si le projet répond à l'arrêt de la Cour constitutionnelle, il faut justifier la différence de traitement entre les agents des niveaux 2 et 2+ qui ont commencé à travailler dans cette position avant ou après 1993.
Le Comité A a également fait cette observation. J'ai donc demandé à l'administration de préparer cet ajustement.
Et c'est pourquoi j'ai demandé à mon administration de préparer un nouveau projet de loi.
Cette version modifiée du projet de loi étend le bénéfice du tantième préférentiel à tous les douaniers des niveaux 2 et 2+ intégrés dans une brigade motorisée, y compris ceux qui n'ont été intégrés qu'après le 1er janvier 1993.
Cette extension permet de garantir l'égalité de traitement de tous les douaniers susmentionnés, qui ont le même rang et le même niveau administratif et qui accomplissent les mêmes tâches et fonctions dans les mêmes conditions.
J'ai présenté le dossier aux membres de la majorité, mais l'accord du secrétaire d'Etat au budget n'a pas été obtenu à ce jour.
Ne pouvant plus attendre, le projet approuvé en Conseil des ministres le 21 mai 2021 a été soumis au Parlement. La discussion se poursuivra donc ici " (Q.R., Chambre, 2021-2022, 25 mai 2022, QRVA 55-086, pp. 289 et 290; dans le même sens, voy. Doc. parl., Chambre, 2022-2023, DOC 55-2861/002, pp. 7 et 8).
B.15.1. En ce qui concerne le choix de la date du 1er janvier 1993, le Conseil des ministres souligne qu'il s'agit de la date d'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 7 décembre 1992 " portant diverses mesures en faveur des agents des services extérieurs de l'Administration des douanes et accises dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 " (ci-après : l'arrêté royal du 7 décembre 1992).
B.15.2. Comme la Cour l'a mis en évidence dans son arrêt n° 11/2019, précité, l'arrêté royal du 7 décembre 1992 a été pris afin de " résoudre le problème du personnel excédentaire qui résultera, pour l'Administration des douanes et accises, de l'instauration du marché intérieur créé par l'article 8 A du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne " (préambule de l'arrêté, Moniteur belge du 9 février 1993, p. 2834).
Cet arrêté royal prévoit que les agents dont l'emploi est supprimé par suite de l'instauration du marché intérieur de 1993 font l'objet de mesures de reclassement dans d'autres administrations, mais conservent le grade qui leur est propre au sein de leur administration d'origine.
B.15.3. Il y a toutefois lieu de relever que le reclassement à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures de la Communauté européenne n'a pas été systématiquement effectué au 1er janvier 1993 mais que certains agents ont fait l'objet d'une telle mesure à une date ultérieure.
B.15.4. Partant, la date du 1er janvier 1993 n'est pas pertinente au regard des objectifs poursuivis par le législateur, cités en B.12.
En toute hypothèse, ainsi que la Cour l'a jugé par son arrêt n° 11/2019, précité, ni des motifs d'ordre purement budgétaire, ni la circonstance que le cadre des agents de l'ancien niveau 3 des brigades motorisées est appelé à s'éteindre ne sont de nature à modifier ce constat.
B.16. En ce qu'il limite le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993, l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 viole les articles 10 et 11 de la Constitution.
Par ces motifs,
la Cour
annule l'article 40, 3°, 4° et 6°, de la loi du 11 décembre 2023 " portant des dispositions diverses en matière de pension " en ce qu'il limite le bénéfice du tantième préférentiel de 1/50e aux agents des anciens niveaux 2 et 2+ intégrés aux brigades motorisées des douanes au 1er janvier 1993.
Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 13 mars 2025.
Le greffier, Le président,
Nicolas Dupont Pierre Nihoul