Artikel 161 van de Grondwet schrijft voor dat geen bestuursrechtscollege kan worden ingesteld dan krachtens een wet. Het is met andere woorden de federale wetgever die in beginsel bevoegd is om administratieve rechtscolleges op te richten en om de bevoegdheden en de rechtspleging van deze rechtscolleges te regelen. Dit federaal voorbehoud neemt evenwel niet weg dat de gemeenschappen en de gewesten die bevoegdheid kunnen betreden indien voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden van het mechanisme van de impliciete bevoegdheden opgenomen in artikel 10 van de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen (BWHI). Ook bij een bevoegdheidsuitbreiding van een bestaand administratief rechtscollege moet zijn voldaan aan de toepassingsvereisten van artikel 10 van de BWHI.
Het voorliggend ontwerp van kaderdecreet beoogt gebruik te maken van artikel 10 van de BWHI voor de uitbreiding van de rechtsmacht van het Handhavingscollege. Binnen de context van het KVH als eengemaakt Vlaams kader voor handhavingsregels, ligt het voor de hand om het Handhavingscollege, thans reeds bevoegd voor drie beleidsvelden uit het omgevingsrecht, te laten doorgroeien tot een ` Vlaams Handhavingscollege ', bevoegd voor alle beroepen tegen door dit decreet voorziene bestuurlijke handhavingsbeslissingen op het vlak van sanctionering en herstel. Deze beroepen betreffen enkel individuele beslissingen, met de Raad van State als cassatierechter.
Opdat gebruik kan worden gemaakt van artikel 10 van de BWHI moet aldus voldaan zijn aan de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling die in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof zijn ontwikkeld. De Vlaamse decreetgever kan op basis van de impliciete bevoegdheden bijkomend contentieux toekennen aan het Handhavingscollege, indien aan volgende voorwaarden is voldaan : (1) de bevoegdheidsoverdracht of de uitoefening van bevoegdheden door een andere deelstaat moet noodzakelijk zijn om de eigen bevoegdheden uit te oefenen; (2) de overgedragen materie moet zich lenen tot een gedifferentieerde regeling en (3) de weerslag op de bevoegdheid van de overheid wiens bevoegdheden worden uitgeoefend, moet marginaal zijn.
In de volgende passages zal worden toegelicht op grond van welke redenen in concreto voldaan is aan deze voorwaarden.
Uit het omstandiger gemotiveerd advies bij het decreet van 24 februari 2017 betreffende onteigening voor het algemeen nut blijkt dat :
1) wat de vereiste van noodzakelijkheid betreft, het volstaat dat de geschillen over de objectieve rechtmatigheid van de betrokken overheidsbeslissingen een zekere eigenheid bezitten;
2) aan de vereiste van een gedifferentieerde regeling per definitie is voldaan, gelet op de uitzonderingen die ook op het federale niveau bestaan op de algemene bevoegdheid van de Raad van State;
3) aan de vereiste van marginale weerslag is voldaan wanneer het enkel gaat om individuele bestuursbeslissingen en de Raad van State bevoegd blijft als cassatierechter.
(1) Dat de beoordeling van sanctiebeslissingen ` een zekere eigenheid ' in zich draagt, kan niet ontkend worden. Dit blijkt reeds uit het feit dat art. 44 van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges aan het Handhavingscollege als enige administratieve rechtscollege de bevoegdheid verleent om ` na gehele of gedeeltelijke vernietiging zelf een beslissing (te) nemen over het bedrag van de boete en, in voorkomend geval, over de voordeelontneming, en bepalen dat zijn uitspraak daarover de vernietigde beslissing vervangt '. Volgens het Grondwettelijk Hof ligt de verklaring van deze bevoegdheid in het feit dat ` het nemen of beoordelen van sanctiebeslissingen tot de essentie van de rechterlijke opdracht inzake handhaving behoort '.
Het KVH voorziet (zoals het KBH van 2019) in een jurisdictionele controle met volle rechtsmacht, wat een hervormingsbevoegdheid inhoudt, en dit zowel voor sanctie- als voor herstelbeslissingen. Deze beslissingen delen dezelfde grondslag, met name de schuldige bijdrage van de overtreder aan het misdrijf of de inbreuk, en zullen in de context van het KVH steeds vaker in één enkele formele beslissing voorkomen, als het product van een geïntegreerde bestuurlijke sanctie- en herstelprocedure in de zin van artikel 57 KVH. Vermeden moet worden [dat] de jurisdictionele controle van dergelijke geïntegreerde (of minstens verwante beslissingen) wordt verkaveld over meerdere rechtscolleges.
Ook de toetsing van bestuurlijke herstelmaatregelen aan de herstelmethodiek van art. 48 § 1 en 2, en de monetaire waardering van publieke schade, vergen beoordelingen die specifiek zijn voor de Vlaamse regelgeving die in het KVH is ingetreden, en waaraan een belangrijke specialisatienood is verbonden.
De veralgemening van de bevoegdheid van het Handhavingscollege tot alle beroepen tegen bestuurlijke sanctie- en herstelbeslissingen, genomen op grond van de ééngemaakte procedures van het KVH, stuit dan ook niet op grondwettelijke bezwaren. Door dit bestuurlijk contentieux te concentreren bij één gespecialiseerd administratief rechtscollege, zal de kwaliteit, uniformiteit, duidelijkheid en efficiëntie van de rechtsbescherming tegen bestuurlijke handhavingsbeslissing aanzienlijk verbeteren. Er zal voortaan nog slechts één bestuursrechtscollege bevoegd zijn voor alle beroepen die kaderen binnen het handhavingscontentieux van Vlaamse regelgeving. Op die manier wordt niet alleen bijgedragen aan een grotere eenvoud van de procedures voor de rechtzoekende maar ook aan een efficiënte en uniforme rechtsvorming in het handhavingsrecht in Vlaamse materies met het Handhavingscollege als centraal jurisdictioneel orgaan. Deze keuze laat de jurisdictionele controle van de gerechtelijke handhaving verder onverlet.
(2) Daarnaast leent de oprichting van specifieke administratieve rechtscolleges (en bijgevolg ook de uitbreiding van de rechtsmacht ervan) zich tot differentiatie aangezien er op het federaal niveau ook reeds uitzonderingen bestaan op de algemene bevoegdheid van de Raad van State als administratief rechtscollege (zie bijv. de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen). De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, spreekt zich immers enkel uit over beroepen tot nietigverklaring van akten en reglementen voor zover er geen beroepsmogelijkheid is voorzien bij een ander administratief rechtscollege (artikel 14, § 1 RvS-Wet).
De uitbreiding van de rechtsmacht van het Handhavingscollege met alle beroepen tegen bestuurlijke handhavingsbeslissingen op het vlak van sanctionering en herstel met betrekking tot de Vlaamse regelgeving waarvoor het KVH geïmplementeerd wordt, leent zich dan ook tot een gedifferentieerde regeling.
(3) Tot slot, heeft de principiële toekenning van het inhoudelijk afgebakend contentieux inzake Vlaamse bestuurlijke handhavingsbeslissingen, zoals opgenomen in het betrokken Kaderdecreet, aan het Handhavingscollege slechts een marginale weerslag op de federale justitiële ordening. In eerste instantie blijft de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak steeds bevoegd als cassatierechter ten aanzien van uitspraken van het Handhavingscollege. Het behoud van de cassatiebevoegdheid wordt overigens ook door het Grondwettelijk Hof als een belangrijk (en noodzakelijk) gegeven beschouwd bij de beoordeling van de marginale weerslag, op de federale bevoegdheden.
Daarnaast wordt het Handhavingscollege slechts effectief het bevoegde bestuursrechtscollege nadat het KVH wordt geïmplementeerd voor bepaalde Vlaamse regelgeving. Het KVH zelf draagt bijgevolg zelf geen enkele bevoegdheid over maar creëert louter de mogelijkheid tot overdracht van handhavingsgeschillen uit Vlaamse regelgeving aan het Handhavingscollege via implementatiedecreten. Bovendien is het contentieux inzake handhaving hoe dan ook inhoudelijk erg afgebakend zodat hieruit eveneens de marginale weerslag op de bevoegdheden van de Raad van State blijkt. In de praktijk zal, zelfs na meerdere implementatiedecreten, bijgevolg steeds slechts een beperkt en afgebakend aantal handhavingsdossiers worden onttrokken aan de rechtsmacht van de Raad van State. De principiële toekenning van het handhavingscontentieux aan het Handhavingscollege heeft dan ook een marginale weerslag op de bevoegdheden van de Raad van State, die bovendien bevoegd blijft om in cassatie te oordelen over de betrokken materie.
Bijgevolg kan de Vlaamse decreetgever op basis van de impliciete bevoegdheden dit bijkomend contentieux toekennen aan het Handhavingscollege.
Als repliek op het advies van de Raad van State waarin wordt gesteld dat het beperkt karakter van de weerslag op de bevoegdheid van de federale overheid slechts kan worden beoordeeld op het ogenblik dat het KVH overeenkomstig artikel 3 wordt van toepassing verklaard op specifieke sectorale Vlaamse regelgeving, wordt benadrukt dat het overgedragen handhavingscontentieux in elk geval afgebakend en beperkt is en wordt gekenmerkt door een zekere eigenheid. Uit die specificiteit van het betrokken afgebakende contentieux - wat in het advies van de Raad van State niet wordt ontkend - kan worden afgeleid dat de weerslag op de bevoegdheden van de federale overheid kwalitatief beperkt is. Het kwantitatief marginaal karakter van de overdracht van het handhavingscontentieux volgt daarnaast op zijn beurt uit de vergelijking ervan met [het] volledige contentieux waarvoor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over rechtsmacht beschikt.
In tegenstelling tot hetgeen in het advies van de Raad van State wordt gesteld, komt het opzet van het voorliggende decretaal initiatief precies tegemoet aan de eigenheid van het (Vlaams) handhavingsrecht ten gevolge van de vernieuwingen waarin het KVH voorziet. Het advies geeft terecht aan dat die eigenheid een uniforme procedure voor de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet in de weg staat. Ook het gegeven dat de betrokken sectoren divers van aard zijn, verhindert niet dat de rechterlijke beroepen in het kader van handhavingsgeschillen uit uiteenlopende sectoren kunnen worden behandeld door één en hetzelfde bestuursrechtscollege. Hetgeen geldt voor een federaal bestuursrechtscollege geldt echter ook voor een deelstatelijk bestuursrechtscollege.
De eigenheid van het handhavingsrecht staat dan ook een sector-overschrijdende overdracht aan een Vlaams bestuursrechtscollege, nl. het Handhavingscollege, niet in de weg. Dit geldt eens te meer nu alle mechanismen van handhaving van Vlaamse decreet- en regelgeving bij de implementatie van het KVH op parallelle en instrumentele wijze van toepassing (kunnen) worden verklaard op uiteenlopende beleidsdomeinen die behoren tot de materiële bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest. Het is immers de uitdrukkelijke wil van de decreetgever om de handhaving van Vlaamse regelgeving zoveel mogelijk te stroomlijnen en te verzekeren langs bestuurlijke weg, nl. onder meer via bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten. In het verlengde van de voormelde uniformisering is het bijgevolg noodzakelijk om de jurisdictionele procedures eveneens beter te laten aansluiten en af te stemmen met de gemoderniseerde (en grotendeels geharmoniseerde) administratieve handhavingsfase waarin het KVH voorziet en die autonoom kan worden georganiseerd door de verschillende deelstaten. Bestuurlijke handhaving is tenslotte nauw verweven met de materiële of inhoudelijke (bestuursrechtelijke) bevoegdheid die de deelstaten kunnen uitoefenen en die eveneens gepaard gaat met de ontwikkeling van een deelstatelijk bestuursrecht. Een nadrukkelijke koppeling met de [materiële] bevoegdheid van de deelstaat blijft derhalve onverkort aanwezig in het voorliggende geval. Tot slot is het niet kennelijk onredelijk om de toewijzing van de jurisdictionele beroepen aan het Handhavingscollege op te nemen in het KVH zelf en niet in de afzonderlijke implementatiedecreten die het KVH van toepassing zullen verklaren op een bepaalde sector. De rechtzoekende zou in dat laatste geval immers steeds per afzonderlijk decreet de bevoegde (bestuurs)rechter en de rechterlijke beroepstermijnen moeten identificeren terwijl de voorafgaandelijke administratieve fase wél geharmoniseerd zou worden geregeld in het KVH. Eén en ander komt dan ook de eenvormigheid, duidelijkheid en rechtszekerheid van de (rechtsbescherming inzake) bestuurlijke handhaving die het KVH beoogt in het leven te roepen, ten goede.
Uit alle voorgaande elementen, blijkt dan ook niet enkel de wenselijkheid maar ook de noodzaak van de (potentiële) sectorale overdrachten van het jurisdictioneel handhavingscontentieux binnen de materiële bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest " (ibid., pp. 49 tot 54).
B.2.5. Het kaderdecreet van 14 juli 2023 bevat eveneens verschillende bepalingen met betrekking tot de toezichthouders die bevoegd zijn voor het toezicht op Vlaamse regelgeving en voor de opsporing van misdrijven en inbreuken (zie de artikelen 8 tot 24 van het kaderdecreet).
Ten aanzien van de ontvankelijkheid
B.3. De Vlaamse Regering betoogt dat de beroepen in de zaken nrs. 8177, 8179 en 8181 niet ontvankelijk zijn in zoverre zij respectievelijk zijn gericht tegen artikel 56 van het kaderdecreet van 14 juli 2023, tegen de artikelen 8, 9, 10 en 97 van hetzelfde kaderdecreet, en tegen de artikelen 77, derde lid, 3°, en 79, § 1, van hetzelfde kaderdecreet, aangezien de verzoekende partijen in hun verzoekschrift geen enkel middel uiteenzetten in verband met die bepalingen.
B.4.1. Krachtens artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof dient het verzoekschrift een uiteenzetting van de middelen te bevatten. Die uiteenzetting moet duidelijk en ondubbelzinnig zijn. De middelen van het verzoekschrift moeten ook te kennen geven welke van de regels waarvan het Hof de naleving waarborgt, zouden zijn geschonden, alsook welke de bepalingen zijn welke die regels zouden schenden, en uiteenzetten in welk opzicht die regels door die bepalingen zouden zijn geschonden. Die vereisten zijn ingegeven, enerzijds, door de noodzaak voor het Hof om vanaf het indienen van het verzoekschrift in staat te zijn de juiste draagwijdte van het beroep tot vernietiging te bepalen en, anderzijds, door de zorg om aan de andere partijen in het geding de mogelijkheid te bieden op de argumenten van de verzoekende partijen te repliceren.
B.4.2. De in de verzoekschriften uiteengezette grieven hebben uitsluitend betrekking op de uitbreiding van de bevoegdheden van het Handhavingscollege waarin het kaderdecreet van 14 juli 2023 voorziet.
Wat meer in het bijzonder het beroep in de zaak nr. 8179 betreft, zet de Franse Gemeenschapsregering in haar verzoekschrift weliswaar uiteen dat het bestreden kaderdecreet artikel 184 van de Grondwet schendt, waarin de aangelegenheid van de politie aan de federale wetgever wordt voorbehouden, maar het betrokken middel en de uiteenzetting ervan hebben enkel betrekking op de uitbreiding van de bevoegdheden van het Handhavingscollege.
Het louter citeren van een kritisch uittreksel uit een advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State in het gedeelte van het verzoekschrift met betrekking tot de feiten en de antecedenten van de procedure kan niet gelden als een uiteenzetting van het middel in de zin van artikel 6 van de bijzondere wet van 6 januari 1989.
B.4.3. De beroepen zijn enkel ontvankelijk in zoverre zij zijn gericht tegen de bepalingen van het kaderdecreet van 14 juli 2023 die betrekking hebben op de uitbreiding van de bevoegdheden van het Handhavingscollege. De beroepen zijn voor het overige onontvankelijk.
Ten gronde
Wat het aanwenden van de impliciete bevoegdheden betreft
B.5. Het College van de Franse Gemeenschapscommissie, de Franse Gemeenschapsregering en de Waalse Regering voeren aan dat het kaderdecreet van 14 juli 2023, in zoverre het de bevoegdheden van het Handhavingscollege uitbreidt om kennis te nemen van een reeks beroepen inzake handhaving van Vlaamse regelgeving, inbreuk maakt op de bevoegdheid van de federale wetgever om administratieve rechtscolleges op te richten en hun bevoegdheden te bepalen, en dat niet is voldaan aan de voorwaarden bepaald bij artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna : de bijzondere wet van 8 augustus 1980) wat het aanwenden van de impliciete bevoegdheden betreft (eerste onderdeel van het enige middel in de zaak nr. 8177; eerste middel in de zaak nr. 8179; enige middel in de zaak nr. 8181).
B.6. Artikel 161 van de Grondwet behoudt aan de federale wetgever de bevoegdheid voor om administratieve rechtscolleges op te richten en hun bevoegdheden en de procedureregels die van toepassing zijn voor die rechtscolleges te bepalen.
B.7. In zoverre het kaderdecreet van 14 juli 2023 voorziet in de mogelijkheid om verschillende beroepen in te stellen bij het Handhavingscollege, dat een administratief rechtscollege is, is de decreetgever in beginsel niet bevoegd om de betrokken bepalingen aan te nemen.
B.8. Artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 staat de decreetgever evenwel toe een decreet aan te nemen dat een federale aangelegenheid regelt op voorwaarde dat die bepaling noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn bevoegdheden, die aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en de weerslag van dat decreet op de federale aangelegenheid slechts marginaal is.
B.9. Uit de parlementaire voorbereiding van de artikelen 160 en 161 van de Grondwet blijkt dat het aanwenden van de impliciete bevoegdheden door de deelentiteiten die laatstgenoemde niet toestaat om " een algemeen systeem van administratieve rechtscolleges [op te bouwen], of zelfs een algemeen administratief rechtscollege " (Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-48/2°, p. 11). In dat kader is het enkel mogelijk om " specifieke " administratieve rechtscolleges op te richten (ibid.).
B.10. Het Handhavingscollege vindt zijn oorsprong in het Milieuhandhavingscollege, dat werd opgericht bij het decreet van het Vlaamse Gewest van 21 december 2007 " tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI ` Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen ' ". Aanvankelijk was dat College bevoegd om als rechtscollege kennis te nemen van beroepen tegen de beslissingen met betrekking tot bestuurlijke sancties in milieuzaken.
Het Milieuhandhavingscollege werd omgedoopt tot " Handhavingscollege " en de bevoegdheid ervan werd geleidelijk uitgebreid tot de beroepen tegen beslissingen met betrekking tot bestuurlijke sancties in stedenbouwkundige zaken (decreet van het Vlaamse Gewest van 25 april 2014 " betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning "), inzake onroerend erfgoed (decreet van het Vlaamse Gewest van 4 mei 2016 " houdende wijziging van diverse decreten ingevolge de integratie van de opdrachten van het agentschap Inspectie RWO in het departement Leefmilieu, Natuur en Energie en het agentschap Wonen-Vlaanderen, alsook betreffende de begrotingsfondsen en andere technische aanpassingen ") en tot slot inzake het integraal handelsvestigingsbeleid (decreet van het Vlaamse Gewest van 15 juli 2016 " betreffende het integraal handelsvestigingsbeleid ").
B.11. Uit de in B.2.4 aangehaalde parlementaire voorbereiding blijkt dat de decreetgever het nodig heeft geacht om de bevoegdheden van het Handhavingscollege uit te breiden teneinde het bevoegd te maken voor alle beroepen tegen de bestuurlijke handhavingsbeslissingen waarin het kaderdecreet van 14 juli 2023 voorziet.
Het is de bedoeling van de decreetgever dat het kaderdecreet van 14 juli 2023, hoewel het op een " opt-inregeling " berust, zoals in B.2.2 wordt vermeld, geheel of gedeeltelijk van toepassing is op zoveel mogelijk beleidsdomeinen waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn.
Volgens de memorie van toelichting wordt het betrokken contentieux gekenmerkt door een zekere eigenheid, in zoverre het betrekking heeft op sanctie- en herstelbeslissingen die gemeen hebben dat zij beslissingen zijn die alle overeenkomstig dat kaderdecreet en de specifieke vereisten ervan zijn genomen. Die eigenheid zou verantwoorden dat één enkel gespecialiseerd Vlaams administratief rechtscollege bevoegd is om kennis te nemen van dat contentieux. Een dergelijke hervorming zou de kwaliteit, uniformiteit, duidelijkheid en efficiëntie van de rechtsbescherming tegen de bestuurlijke handhavingsbeslissingen verbeteren. De uitbreiding van de bevoegdheden van het Handhavingscollege zou slechts een marginale weerslag hebben op de bevoegdheden van de federale overheid, rekening houdend met het beperkte volume van het contentieux dat aldus zou worden overgedragen van de Raad van State naar het Handhavingscollege, en met de eigenheid van dat contentieux, en daar de Raad van State bevoegd blijft als cassatierechter (Parl. St., Vlaams Parlement, 2022-2023, nr. 1724/1, pp. 50 tot 54).
B.12.1. De voorwaarde dat de in het kaderdecreet van 14 juli 2023 bedoelde uitbreiding van de bevoegdheden van het Handhavingscollege noodzakelijk moet zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Vlaamse decreetgever, dient te worden nagegaan in het licht van een welbepaalde aangelegenheid waarvoor de Vlaamse decreetgever bevoegd is. Die noodzakelijkheid kan niet a priori worden toegelaten voor een potentieel bijzonder ruim geheel van aangelegenheden.
Zoals is vermeld in B.6, is de federale wetgever bevoegd om administratieve rechtscolleges op te richten en hun bevoegdheden en de procedureregels die van toepassing zijn voor die rechtscolleges te bepalen. Dat beginsel van de bevoegdheid van de federale wetgever met betrekking tot de administratieve rechtscolleges geldt eveneens voor de geschillen die ontstaan in de gemeenschaps- en gewestaangelegenheden. Daaruit volgt dat het vermelden van het gemeenschaps- of gewestelijke karakter van de regelgeving waarvan het contentieux wordt toevertrouwd aan een administratief rechtscollege van de deelentiteit, niet volstaat om de noodzakelijkheid van die bevoegdheidstoewijzing vast te stellen.
Bovendien kan de noodzaak om de bevoegdheden van een door een decreetgever opgericht administratief rechtscollege uit te breiden op basis van zijn impliciete bevoegdheden, niet worden verantwoord door het feit dat die decreetgever vroeger de impliciete bevoegdheden heeft aangewend. Een dergelijke manier van werken zou leiden tot de uitholling van de aan de federale wetgever toegewezen bevoegdheid en zou indruisen tegen de noodzakelijkerwijs beperkte draagwijdte van de impliciete bevoegdheden.
B.12.2. Los van de vraag of de jurisdictionele controle op de handhaving, waarvan de Vlaamse decreetgever expliciet de " verkaveling " wil vermijden (B.2.4), zich leent tot een gedifferentieerde aanpak, is niet aangetoond dat het kaderdecreet slechts een marginale weerslag heeft op de federale bevoegdheden.
De vaststelling dat de exacte weerslag van het kaderdecreet van 14 juli 2023 op de federale bevoegdheden slechts kan worden beoordeeld zodra de verschillende implementatiedecreten worden aangenomen (Parl. St., Vlaams Parlement, 2022-2023, nr. 1724/1, p. 429), verandert niets aan het feit dat het kaderdecreet, als instrument, is bedoeld om zo ruim mogelijk te worden toegepast. In de parlementaire voorbereiding wordt immers benadrukt dat het de bedoeling is dat het kaderdecreet wordt toegepast in zoveel mogelijk beleidsdomeinen (B.2.1).
B.12.3. Het feit dat in een kaderdecreet, dat bedoeld is om te worden toegepast op een aanzienlijk aantal diverse aangelegenheden, wordt voorzien in de principiële bevoegdheid van het Handhavingscollege om kennis te nemen van de beroepen in alle betrokken aangelegenheden, is niet bestaanbaar met de in B.8 vermelde vereisten voor de toepassing van de impliciete bevoegdheden.
B.13. Het eerste onderdeel van het enige middel in de zaak nr. 8177, het eerste middel in de zaak nr. 8179 en het enige middel in de zaak nr. 8181 zijn gegrond.
De artikelen 42, 46, 55, 68 en 74, evenals de woorden " het Handhavingscollege " in artikel 77, derde lid, 1°, de woorden " en het Handhavingscollege " in artikel 77, derde lid, 3°, en de woorden " het Handhavingscollege " in artikel 79, § 1, alsook artikel 96, laatste lid, van het kaderdecreet van 14 juli 2023 moeten worden vernietigd.
Wat de naleving van het beginsel van de federale loyauteit betreft
B.14. Het College van de Franse Gemeenschapscommissie en de Franse Gemeenschapsregering voeren aan dat het kaderdecreet van 14 juli 2023 in strijd is met het beginsel van de federale loyauteit, zoals het wordt gewaarborgd bij artikel 143, § 1, van de Grondwet (tweede onderdeel van het enige middel in de zaak nr. 8177 en tweede middel in de zaak nr. 8179).
B.15. Aangezien die grief niet kan leiden tot een ruimere vernietiging dan die welke in B.13 is vermeld, dient die niet te worden onderzocht.
Om die redenen,
het Hof
vernietigt de artikelen 42, 46, 55, 68 en 74, evenals de woorden " het Handhavingscollege " in artikel 77, derde lid, 1°, de woorden " en het Handhavingscollege " in artikel 77, derde lid, 3°, en de woorden " het Handhavingscollege " in artikel 79, § 1, alsook artikel 96, laatste lid, van het Vlaamse kaderdecreet van 14 juli 2023 " over de handhaving van Vlaamse regelgeving ".
Aldus gewezen in het Frans, het Nederlands en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 13 februari 2025.
De griffier,
Frank Meersschaut
De voorzitter,
Pierre Nihoul
Nederlands (NL)
Français (FR)
Titel
13 FEBRUARI 2025. - Uittreksel uit arrest nr. 23/2025 van 13 februari 2025
Titre
13 FEVRIER 2025. - Extrait de l'arrêt n° 23/2025 du 13 février 2025
Documentinformatie
Numac: 2025001908
Datum: 2025-02-13
Info du document
Numac: 2025001908
Date: 2025-02-13
Tekst (1)
Texte (1)
Article M. Extrait de l'arrêt n° 23/2025 du 13 février 2025
Numéros du rôle : 8177, 8179 et 8181
En cause : les recours en annulation totale ou partielle du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande ", introduits par le Collège de la Commission communautaire française, par le Gouvernement de la Communauté française et par le Gouvernement wallon.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Luc Lavrysen, et des juges Thierry Giet, Joséphine Moerman, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt, Kattrin Jadin et Magali Plovie, assistée du greffier Frank Meersschaut, présidée par le président Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
Par trois requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 28 février 2024 et parvenues au greffe les 29 février et 1er mars 2024, des recours en annulation totale ou partielle du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande " (publié au Moniteur belge du 29 août 2023) ont été introduits respectivement par le Collège de la Commission communautaire française, assisté et représenté par Me Nicolas Bonbled et Me Camila Dupret Torres, avocats au barreau de Bruxelles, par le Gouvernement de la Communauté française, assisté et représenté par Me Jérôme Sohier, avocat au barreau de Bruxelles, et par le Gouvernement wallon, assisté et représenté par Me Michel Kaiser, avocat au barreau de Bruxelles.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8177, 8179 et 8181 du rôle de la Cour, ont été jointes.
(...)
II. En droit
(...)
Quant au décret-cadre attaqué et à son contexte
B.1. Le Collège de la Commission communautaire française, le Gouvernement de la Communauté française et le Gouvernement wallon demandent l'annulation, en tout ou en partie, du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande " (ci-après : le décret-cadre du 14 juillet 2023).
B.2.1. L'exposé des motifs du décret-cadre du 14 juillet 2023 mentionne :
" Ce projet établit un nouveau cadre général en matière de maintien de la réglementation flamande, intitulé ` décret-cadre relatif au maintien de la réglementation flamande '. Par sa mise en oeuvre dans le plus grand nombre possible de domaines politiques, ce décret est censé aboutir à une harmonisation des règles flamandes en matière de maintien.
Le décret-cadre s'inscrit dans le prolongement du ` décret-cadre relatif au maintien administratif ' adopté sous la précédente législature, texte qui poursuivait la même ambition, mais n'est pas parvenu à la concrétiser parfaitement. Après évaluation minutieuse du document dont il prend le relais, le nouveau décret-cadre opte pour une simplification du texte, une diminution des titres de fonction et une structuration plus logique. Il prévoit en outre un régime type de mesures de réparation et de sécurité et pose les jalons de la numérisation de la politique flamande de maintien, autant d'éléments qui étaient encore absents dans l'ancien décret-cadre. La numérisation assure un échange d'informations efficace et sûr entre acteurs de ce domaine politique et permet de communiquer avec le citoyen de manière moderne et uniformisée.
Les instruments de ce décret n'ont pas tous une visée répressive, tant s'en faut. Le nouveau décret-cadre mise sur la médiation et l'incitation à la réparation volontaire, dans un cadre qui laisse suffisamment de latitude pour des solutions taillées sur mesure. Il permet ainsi une mise en oeuvre de la politique de maintien qui tient compte du caractère raisonnable que l'on est en droit d'attendre d'une autorité dans une société démocratique " (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, p. 3).
B.2.2. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 instaure un nouveau cadre général pour le maintien de la réglementation flamande. Il s'inscrit dans le prolongement du décret-cadre flamand du 22 mars 2019 " relatif au maintien administratif ", qu'il remplace.
L'idée est de créer un cadre commun qui puisse servir dans le plus grand nombre possible de domaines politiques relevant des compétences communautaires ou régionales.
L'article 3 du décret-cadre du 14 juillet 2023 met en place un régime " opt in ", en ce sens que le décret-cadre est applicable en tout ou en partie à la réglementation flamande si un décret ou un arrêté du Gouvernement flamand, selon le cas, le prévoit, et dans les conditions fixées par ce décret ou cet arrêté, à l'exception des articles 25, 26 et 84 du nouveau décret-cadre, qui s'appliquent d'ores et déjà à l'ensemble de la réglementation flamande.
B.2.3. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 porte à la fois sur la supervision de la réglementation et la recherche des infractions, sur les sanctions administratives, sur la réparation et sur la sécurité. Il concerne tant le maintien administratif que le maintien juridictionnel (ibid., p. 5). Par ailleurs, ce n'est plus le Conseil d'Etat mais le Collège de maintien flamand qui est désigné comme la juridiction de référence pour assurer le contrôle juridictionnel sur les sanctions administratives et les décisions de réparation (ibid., p. 6).
Il est ainsi prévu que le Collège de maintien est compétent pour connaître de recours introduits contre une décision d'infliger une sanction administrative (articles 42 et 46 du décret-cadre du 14 juillet 2023), contre une décision relative à une réparation administrative (article 55) et contre une décision de sécurité administrative (article 68). Il connaît également des recours introduits par des tiers dont les intérêts légitimes sont lésés par les décisions administratives de réparation ou de sécurité et par les mesures de réparation amiables (article 74).
Dans le cadre de ces compétences, le Collège de maintien a accès au registre des sanctions administratives (articles 77, alinéa 3, 1° et 3°, et 79, § 1er, du décret-cadre du 14 juillet 2023).
B.2.4. En ce qui concerne la compétence du Collège de maintien pour connaître des recours prévus par le nouveau décret-cadre, les travaux préparatoires mentionnent :
" Article 42 - Recours juridictionnel de référence auprès du Collège de maintien
Le décret-cadre du 22 mars 2019 ` relatif au maintien administratif ' (ci-après : le décret-cadre du 22 mars 2019) prévoyait un recours juridictionnel auprès du Conseil d'Etat, qui pouvait statuer en pleine juridiction. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 ` relatif au maintien de la réglementation flamande ' choisit de confier, en principe, la protection juridictionnelle contre les décisions administratives de sanction et de réparation qu'il prévoit à une unique juridiction administrative spécialisée, à savoir le Collège (flamand) de maintien.
L'actuel Collège de maintien a été créé pour succéder à l'ancien ` Collège de maintien environnemental ' (Milieuhandhavingscollege). Contrairement à ce qui est le cas pour le Conseil pour les contestations des autorisations, le Collège de maintien environnemental n'a jamais fait l'objet d'un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle. Alors que, dans son avis sur le décret relatif au maintien environnemental, la section de législation du Conseil d'Etat estimait encore que les conditions de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980) n'étaient pas remplies, elle semble avoir abandonné cette position après que la Cour a rendu l'arrêt du 27 janvier 2011.
Dans son avis sur le décret du 25 avril 2014 ` concernant le maintien du permis d'environnement ', le Conseil d'Etat a estimé qu'à la lumière de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, il n'était ` pas problématique ' que la compétence du Collège de maintien environnemental soit étendue aux recours dirigés contre les décisions relatives à l'infliction d'amendes administratives pour les délits et infractions en matière d'urbanisme ni que, dans la foulée, cette instance change de nom pour devenir le ` Handhavingscollege ' (Collège de maintien).
L'extension de compétence de cette même juridiction aux recours dirigés contre des décisions relatives à l'infliction d'amendes administratives pour les infractions et délits au sens du décret du 12 juillet 2013 ` relatif au patrimoine immobilier ' opérée par le décret du 4 mai 2016 ` modifiant divers décrets en conséquence de l'intégration des tâches de l'agence `` Inspectie RWO '' (Inspection de l'Aménagement du Territoire, de la Politique du Logement et du Patrimoine Immobilier) dans le Département de l'Environnement, de la Nature et de l'Energie et dans l'agence `` Wonen-Vlaanderen '' (Logement-Flandre), ainsi que concernant les fonds budgétaires et d'autres adaptations techniques ' (ci-après : le décret du 4 mai 2016) n'a même pas été commentée sous l'angle de la répartition des compétences.
Une troisième extension des compétences, plus particulièrement en ce qui concerne les recours contre les amendes administratives et les dessaisissements d'avantages, imposés dans le cadre du décret du 15 juillet 2016 ` relatif à la politique d'implantation commerciale intégrale ', a bien fait l'objet d'un commentaire critique, mais en lien avec l'absence totale de justification quant à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 dans l'exposé relatif au projet. Il ressort toutefois de l'avis relatif au décret du 4 mai 2016 qu'une telle justification réside déjà dans le seul constat que ` tant le décret relatif au maintien environnemental que le décret du 25 avril 2014 concernant le maintien du permis d'environnement confèrent le contrôle juridictionnel des décisions relatives aux amendes administratives exclusives et alternatives au Collège de maintien '.
L'article 161 de la Constitution dispose qu'aucune juridiction administrative ne peut être établie qu'en vertu d'une loi. En d'autres termes, c'est le législateur fédéral qui est en principe compétent pour établir des juridictions administratives et pour régler les compétences de ces juridictions et la procédure devant celles-ci. Cette réserve fédérale n'empêche toutefois pas les communautés et les régions d'exercer cette compétence s'il est satisfait aux conditions d'application du mécanisme des pouvoirs implicites contenu dans l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980. En cas d'extension des compétences d'une juridiction administrative existante aussi, il doit être satisfait aux conditions d'application de cet article.
Le présent projet de décret-cadre vise à recourir à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 pour étendre les compétences du Collège de maintien. Dans le contexte du décret-cadre du 14 juillet 2023 comme cadre flamand unifié des règles afférentes au maintien, il est logique que le Collège de maintien, qui est déjà compétent pour trois secteurs du droit de l'environnement, devienne un ` Collège flamand de maintien ', compétent pour tous les recours contre les décisions administratives de maintien prévues par le présent décret en ce qui concerne les sanctions et les réparations. Ces recours ne concernent que des décisions individuelles, avec le Conseil d'Etat comme juge de cassation.
Pour pouvoir faire usage de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, il y a donc lieu de satisfaire aux conditions d'application de cette disposition développées dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le législateur décrétal flamand peut, sur la base de pouvoirs implicites, confier des contentieux supplémentaires au Collège de maintien, si les conditions suivantes sont réunies : (1) le transfert de compétences ou l'exercice de compétences par une autre entité fédérée doit être nécessaire à l'exercice de ses propres compétences; (2) la matière transférée doit se prêter à un régime différencié et (3) l'incidence sur la compétence de l'autorité dont les compétences sont exercées doit être marginale.
Les passages suivants expliquent en quoi ces conditions sont concrètement remplies.
Il ressort de l'avis, motivé de manière plus circonstanciée, accompagnant le décret du 24 février 2017 ` relatif à l'expropriation d'utilité publique ' que :
1) en ce qui concerne le critère de la nécessité, il suffit que les litiges relatifs à la régularité objective des décisions publiques concernées présentent une certaine spécificité;
2) le critère selon lequel la matière doit se prêter à un régime différencié est par définition rempli, eu égard aux exceptions à la compétence générale du Conseil d'Etat qui existent également au niveau fédéral;
3) le critère de l'incidence marginale est rempli lorsqu'il ne s'agit que de décisions administratives individuelles et que le Conseil d'Etat demeure compétent comme juridiction de cassation.
(1) L'appréciation de décisions de sanction comporte indéniablement ` une certaine spécificité '. Cela ressort d'emblée du fait que l'article 44 du décret du 4 avril 2014 ` relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes ' confère au Collège de maintien, comme unique juridiction administrative, le pouvoir de ` prendre [lui-même, après l'annulation totale ou partielle,] une décision quant au montant de l'amende et, le cas échéant, sur le dessaisissement d'avantage, et décider que sa décision à ce sujet remplace la décision annulée '. Selon la Cour constitutionnelle, cette compétence s'explique par le fait que ` la prise de décisions de sanction ou le contrôle de celles-ci font partie de l'essence même des missions juridictionnelles en matière d'application de la réglementation '.
Le décret-cadre du 14 juillet 2023 (comme le décret-cadre du 22 mars 2019) prévoit un contrôle juridictionnel de pleine juridiction, et donc un pouvoir de réformation, tant en ce qui concerne les décisions de sanction qu'en ce qui concerne les décisions de réparation. Ces décisions partagent le même fondement, à savoir la contribution coupable du contrevenant à l'infraction ou au délit, et apparaîtront de plus en plus souvent, dans le contexte du décret-cadre du 14 juillet 2023, dans une décision formelle unique, comme étant le produit d'une procédure de sanction et de réparation administrative intégrée au sens de l'article 57 du décret-cadre du 14 juillet 2023. Il convient d'éviter que le contrôle juridictionnel de ces décisions intégrées (ou à tout le moins connexes) soit réparti entre plusieurs juridictions.
Le contrôle des mesures de réparation administratives au regard de la méthodologie de réparation contenue dans l'article 48, §§ 1er et 2, et l'évaluation monétaire des dommages publics aussi exigent des appréciations qui sont spécifiques à la réglementation flamande contenue dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 et qui exigent un degré élevé de spécialisation.
La généralisation de la compétence du Collège de maintien à tous les recours dirigés contre des décisions administratives de sanction et de réparation, prises sur la base des procédures unifiées contenues dans le décret-cadre du 14 juillet 2023, ne se heurte donc pas à des objections constitutionnelles. Dès lors que ce contentieux administratif est confié à une seule et même juridiction administrative spécialisée, la qualité, l'uniformité, la clarté et l'efficacité de la protection juridique contre les décisions administratives de maintien seront considérablement renforcées. Désormais, il n'y aura plus qu'une juridiction administrative compétente pour tous les recours qui relèvent du contentieux du maintien de la réglementation flamande. Cela contribuera non seulement à une plus grande simplicité des procédures pour le justiciable, mais aussi à une formation efficace et unifiée du droit du maintien dans les matières flamandes, avec le Collège de maintien comme organe juridictionnel central. Ce choix n'affecte par ailleurs pas le contrôle juridictionnel du maintien judiciaire.
(2) En outre, la création de juridictions administratives spécifiques (et, par conséquent, l'extension de leur pouvoir juridictionnel) se prête à une différenciation, dès lors qu'il existe déjà, au niveau fédéral, des exceptions à la compétence générale du Conseil d'Etat comme juridiction administrative (voy., par exemple, le Conseil du contentieux des étrangers). Le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, ne se prononce en effet sur les recours en annulation d'actes et règlements que dans la mesure où aucun recours n'est ouvert devant une autre juridiction administrative (article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973).
L'extension de la compétence du Collège de maintien à tous les recours dirigés contre les décisions administratives de maintien en matière de sanctions et réparations en lien avec les réglementations flamandes pour lesquelles le décret-cadre du 14 juillet 2023 est mis en oeuvre se prête dès lors à un régime différencié.
(3) Enfin, l'attribution de principe au Collège de maintien du contentieux, au contenu délimité, des décisions administratives flamandes de maintien, prévue par le décret-cadre en question, n'a qu'une incidence marginale sur l'ordonnancement juridictionnel fédéral. Tout d'abord, le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, demeure compétent comme juridiction de cassation en ce qui concerne les décisions du Collège de maintien. Au demeurant, la Cour constitutionnelle aussi considère que le maintien du pouvoir de cassation est un facteur important (voire nécessaire) dans l'appréciation de l'incidence marginale sur les compétences fédérales.
Par ailleurs, le Collège de maintien ne devient effectivement la juridiction administrative compétente qu'après la mise en oeuvre du décret-cadre du 14 juillet 2023 pour certaines réglementations flamandes. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 en soi ne transfère aucune compétence, mais crée simplement la possibilité de transférer au Collège de maintien des compétences relatives aux litiges en matière de maintien de la réglementation flamande, par le biais de décrets de mise en oeuvre. En outre, le contenu du contentieux du maintien est de toute manière particulièrement délimité, ce qui montre également l'incidence marginale sur les compétences du Conseil d'Etat. Dans la pratique, même après plusieurs décrets de mise en oeuvre, seul un nombre limité et délimité de dossiers de maintien seront soustraits à la juridiction du Conseil d'Etat. L'attribution de principe du contentieux en cause au Collège de maintien a dès lors une incidence marginale sur les compétences du Conseil d'Etat, qui demeure en outre compétent pour statuer en cassation sur la matière concernée.
Partant, le législateur décrétal flamand peut, sur la base des pouvoirs implicites, confier ce contentieux supplémentaire au Collège de maintien.
En réponse à ce qui est dit dans l'avis du Conseil d'Etat selon lequel le caractère limité de l'incidence sur les compétences de l'autorité fédérale ne peut être apprécié qu'au moment où le décret-cadre du 14 juillet 2023 est déclaré applicable à des réglementations sectorielles flamandes spécifiques, conformément à l'article 3, il est souligné que le contentieux du maintien transféré est en tout état de cause délimité et restreint et qu'il est caractérisé par une certaine spécificité. De cette spécificité du contentieux délimité en question - qui n'est pas niée dans l'avis du Conseil d'Etat -, il peut être déduit que l'incidence sur les compétences de l'autorité fédérale est limitée qualitativement. Par ailleurs, le caractère marginal quantitativement du transfert du contentieux du maintien découle à son tour de sa comparaison avec l'ensemble du contentieux pour lequel la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat est compétente.
Contrairement à ce qui est dit dans l'avis du Conseil d'Etat, le but de l'actuelle initiative décrétale répond précisément à la spécificité du droit (flamand) du maintien qui résulte des nouveautés prévues dans le décret-cadre du 14 juillet 2023. L'avis indique à juste titre que cette spécificité ne fait pas obstacle à une procédure uniforme devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat. La diversité des secteurs concernés non plus ne fait pas obstacle à ce que les recours juridictionnels introduits dans le cadre de litiges relatifs au maintien dans des secteurs différents soient examinés par une même juridiction administrative. Toutefois, ce qui vaut pour une juridiction administrative fédérale vaut également pour une juridiction administrative d'une entité fédérée.
La spécificité du droit du maintien ne s'oppose donc pas à un transfert intersectoriel à une juridiction administrative flamande, à savoir le Collège de maintien. Ceci est d'autant plus vrai que, lors de la mise en oeuvre du décret-cadre du 14 juillet 2023, tous les mécanismes de maintien des décrets et réglementations flamands seront (ou pourront être) déclarés applicables, de manière parallèle et instrumentale, à divers secteurs politiques qui relèvent de la compétence matérielle de la Communauté flamande et de la Région flamande. Le législateur décrétal entend en effet expressément harmoniser et garantir autant que possible le maintien de la réglementation flamande par la voie administrative, c'est-à-dire, notamment, par le biais de mesures et d'amendes administratives. Dans le prolongement de l'uniformisation précitée, il est dès lors nécessaire de mieux aligner également les procédures juridictionnelles sur la phase de maintien administrative modernisée (et en grande partie harmonisée) prévue dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 et qui peut être organisée de manière autonome par les différentes entités fédérées. Enfin, le maintien administratif est étroitement lié à la compétence (administrative) matérielle ou de fond que les entités fédérées peuvent exercer et qui va aussi de pair avec le développement d'un droit administratif des entités fédérées. Un lien explicite avec la compétence matérielle de l'entité fédérée subsiste par conséquent pleinement dans le cas présent. Enfin, il n'est pas manifestement déraisonnable de prévoir l'attribution des recours juridictionnels au Collège de maintien dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 lui-même et non dans les décrets de mise en oeuvre distincts qui rendront le décret-cadre du 14 juillet 2023 applicable à tel ou tel secteur. Dans cette dernière hypothèse, le justiciable devrait en effet systématiquement identifier, dans chaque décret, le juge (administratif) compétent et les délais des recours juridictionnels, alors que la phase administrative préliminaire serait réglée de manière harmonisée dans le décret-cadre du 14 juillet 2023. L'uniformité, la clarté et la sécurité juridique (de la protection juridique) du maintien administratif que le décret-cadre du 14 juillet 2023 entend créer s'en trouveront renforcées.
Tous les éléments précités démontrent donc non seulement le caractère souhaitable mais aussi la nécessité des transferts sectoriels (potentiels) du contentieux juridictionnel du maintien dans le cadre des compétences matérielles de la Communauté flamande et de la Région flamande " (ibid., pp. 49 à 54).
B.2.5. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 contient également plusieurs dispositions relatives aux superviseurs, compétents pour la supervision de la réglementation flamande et pour la recherche de délits et d'infractions (voy. les articles 8 à 24 du décret-cadre).
Quant à la recevabilité
B.3. Le Gouvernement flamand soutient que les recours dans les affaires nos 8177, 8179 et 8181 sont irrecevables en tant qu'ils sont respectivement dirigés contre l'article 56 du décret-cadre du 14 juillet 2023, contre les articles 8, 9, 10 et 97 de ce même décret-cadre, et contre les articles 77, alinéa 3, 3°, et 79, § 1er, de ce même décret-cadre, dès lors que les parties requérantes ne développent aucun moyen dans leur requête au sujet de ces dispositions.
B.4.1. En vertu de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la requête doit contenir un exposé des moyens. Cet exposé doit être clair et univoque. Aussi, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions. Ces exigences sont dictées, d'une part, par la nécessité pour la Cour d'être à même de déterminer, dès le dépôt de la requête, la portée exacte du recours en annulation et, d'autre part, par le souci d'offrir aux autres parties au procès la possibilité de répliquer aux arguments des parties requérantes.
B.4.2. Les griefs développés dans les requêtes concernent exclusivement l'extension des compétences du Collège de maintien prévue par le décret-cadre du 14 juillet 2023.
En ce qui concerne plus particulièrement le recours dans l'affaire n° 8179, certes, le Gouvernement de la Communauté française expose dans sa requête que le décret-cadre attaqué viole l'article 184 de la Constitution, qui réserve la matière de la police au législateur fédéral, mais le moyen concerné et ses développements visent uniquement l'extension des compétences du Collège de maintien.
La simple citation d'un extrait critique d'un avis de la section de législation du Conseil d'Etat, dans la partie de la requête relative aux faits et aux antécédents de la procédure, ne saurait tenir lieu d'exposé du moyen au sens de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989.
B.4.3. Les recours sont recevables uniquement en tant qu'ils sont dirigés contre les dispositions du décret-cadre du 14 juillet 2023 qui concernent l'extension des compétences du Collège de maintien. Les recours sont irrecevables pour le surplus.
Quant au fond
En ce qui concerne le recours aux compétences implicites
B.5. Le Collège de la Commission communautaire française, le Gouvernement de la Communauté française et le Gouvernement wallon soutiennent que le décret-cadre du 14 juillet 2023, en ce qu'il étend les compétences du Collège de maintien pour connaître d'une série de recours en matière de maintien de la réglementation flamande, empiète sur la compétence du législateur fédéral d'établir des juridictions administratives et d'en fixer les attributions, et qu'il n'est pas satisfait aux conditions prévues par l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980) en ce qui concerne le recours aux compétences implicites (première branche du moyen unique dans l'affaire n° 8177; premier moyen dans l'affaire n° 8179; moyen unique dans l'affaire n° 8181).
B.6. L'article 161 de la Constitution réserve au législateur fédéral la compétence d'établir des juridictions administratives, de définir leurs attributions et de fixer les règles de procédure qui sont applicables devant elles.
B.7. En ce que le décret-cadre du 14 juillet 2023 prévoit la possibilité d'introduire plusieurs recours devant le Collège de maintien, qui est une juridiction administrative, le législateur décrétal n'est, en principe, pas compétent pour adopter les dispositions concernées.
B.8. L'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 autorise cependant le législateur décrétal à prendre un décret réglant une matière fédérale, pour autant que cette disposition soit nécessaire à l'exercice de ses compétences, que cette matière se prête à un règlement différencié et que l'incidence de ce décret sur la matière fédérale ne soit que marginale.
B.9. Il ressort des travaux préparatoires des articles 160 et 161 de la Constitution que le recours, par les entités fédérées, aux compétences implicites ne leur permet pas de " mettre au point un système général de juridictions administratives, voire [de] créer une juridiction administrative générale " (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-48/2°, p. 11). Seule la création de juridictions administratives " spécifiques " est possible dans ce cadre (ibid.).
B.10. Le Collège de maintien trouve son origine dans le Collège de maintien environnemental, qui a été créé par le décret de la Région flamande du 21 décembre 2007 " complétant le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement par un titre XVI ` Contrôle, maintien et mesures de sécurité ' ". Au départ, ce Collège était compétent pour connaître, en tant que juridiction, de recours contre des décisions relatives à des sanctions administratives en matière d'environnement.
Le Collège de maintien environnemental a été renommé " Collège de maintien " et sa compétence a été progressivement étendue aux recours dirigés contre des décisions relatives à des sanctions administratives en matière d'urbanisme (décret de la Région flamande du 25 avril 2014 " concernant le maintien du permis d'environnement "), de patrimoine immobilier (décret de la Région flamande du 4 mai 2016 " modifiant divers décrets en conséquence de l'intégration des tâches de l'agence ` Inspectie RWO ' (Inspection de l'Aménagement du Territoire, de la Politique du Logement et du Patrimoine Immobilier) dans le Département de l'Environnement, de la Nature et de l'Energie et dans l'agence ` Wonen-Vlaanderen ' (Logement-Flandre), ainsi que concernant les fonds budgétaires et d'autres adaptations techniques ") et, enfin, de politique d'implantation commerciale intégrale (décret de la Région flamande du 15 juillet 2016 " relatif à la politique d'implantation commerciale intégrale ").
B.11. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.2.4 que le législateur décrétal a jugé nécessaire d'étendre les compétences du Collège de maintien en vue de le rendre compétent pour tous les recours dirigés contre les décisions administratives de maintien prévues par le décret-cadre du 14 juillet 2023.
L'intention du législateur décrétal est que le décret-cadre du 14 juillet 2023, bien qu'il repose sur un système " opt in ", comme il est dit en B.2.2, s'applique entièrement ou partiellement au plus grand nombre possible de domaines politiques pour lesquels la Communauté flamande et la Région flamande sont compétentes.
Selon l'exposé des motifs, les litiges concernés se caractérisent par une certaine spécificité, en ce qu'ils portent sur des décisions de sanction et de réparation qui ont en commun d'être des décisions ayant toutes été prises conformément à ce décret-cadre et à ses exigences spécifiques. Cette spécificité justifierait qu'une seule juridiction administrative flamande spécialisée soit compétente pour connaître de ces litiges. Une telle réforme renforcerait la qualité, l'uniformité, la clarté et l'efficacité de la protection juridique contre les décisions administratives de maintien. L'extension des compétences du Collège de maintien n'aurait qu'une incidence marginale sur les compétences de l'autorité fédérale, compte tenu du volume limité du contentieux qui serait ainsi transféré du Conseil d'Etat au Collège de maintien et de la spécificité de ce contentieux, et dès lors que le Conseil d'Etat demeure compétent comme juridiction de cassation (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, pp. 50 à 54).
B.12.1. La condition selon laquelle l'extension des compétences du Collège de maintien prévue par le décret-cadre du 14 juillet 2023 doit être nécessaire à l'exercice des compétences du législateur décrétal flamand doit être vérifiée au regard d'une matière bien déterminée pour laquelle le législateur décrétal flamand est compétent. Cette nécessité ne saurait être admise a priori pour un ensemble potentiellement particulièrement large de matières.
Comme il est dit en B.6, le législateur fédéral est compétent pour établir des juridictions administratives, définir leurs attributions et fixer les règles de procédure qui sont applicables devant elles. Ce principe de la compétence du législateur fédéral en ce qui concerne les juridictions administratives vaut également pour les litiges qui surviennent dans les matières communautaires et régionales. Il s'ensuit que l'évocation du caractère communautaire ou régional de la réglementation dont le contentieux est confié à une juridiction administrative fédérée n'est pas suffisante pour établir la nécessité de cette attribution de compétence.
En outre, la nécessité de l'extension des compétences d'une juridiction administrative créée par un législateur décrétal sur la base de ses compétences implicites ne saurait être justifiée par des recours antérieurs aux compétences implicites par ce législateur décrétal. Une telle manière de procéder conduirait à vider de sa substance la compétence attribuée au législateur fédéral et méconnaîtrait la portée nécessairement limitée des compétences implicites.
B.12.2 Indépendamment de la question de savoir si le contrôle juridictionnel du maintien, dont le législateur décrétal souhaite explicitement éviter la " fragmentation " (B.2.4), se prête à une approche différenciée, il n'est pas démontré que le décret-cadre n'a qu'une incidence marginale sur les compétences fédérales.
Le constat selon lequel l'incidence exacte du décret-cadre du 14 juillet 2023 sur les compétences fédérales ne peut être appréciée qu'après que les différents décrets de mise en oeuvre sont adoptés (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, p. 429) ne change rien au fait que le décret-cadre, en tant qu'instrument, vise à s'appliquer le plus largement possible. Les travaux préparatoires soulignent d'ailleurs que l'objectif est que le décret-cadre s'applique au plus grand nombre possible de domaines politiques (B.2.1).
B.12.3. Le fait de prévoir, dans un décret-cadre qui vise à s'appliquer à un nombre considérable de matières diverses, la compétence de principe du Collège de maintien pour connaître des recours dans toutes les matières n'est pas compatible avec les exigences mentionnées en B.8 dans le cadre de l'application des compétences implicites.
B.13. Le moyen unique dans l'affaire n° 8177, en sa première branche, le premier moyen dans l'affaire n° 8179 et le moyen unique dans l'affaire n° 8181 sont fondés.
Il y a lieu d'annuler les articles 42, 46, 55, 68 et 74, ainsi que les mots " le Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 1°, les mots " et au Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 3°, et les mots " le Collège de maintien " dans l'article 79, § 1er, de même que l'article 96, dernier alinéa, du décret-cadre du 14 juillet 2023.
En ce qui concerne le respect du principe de la loyauté fédérale
B.14. Le Collège de la Commission communautaire française et le Gouvernement de la Communauté française soutiennent que le décret-cadre du 14 juillet 2023 viole le principe de la loyauté fédérale, tel qu'il est garanti par l'article 143, § 1er, de la Constitution (seconde branche du moyen unique dans l'affaire n° 8177 et second moyen dans l'affaire n° 8179).
B.15. Dès lors que ce grief n'est pas de nature à conduire à une annulation plus étendue que celle qui est mentionnée en B.13, il n'y a pas lieu de l'examiner.
Par ces motifs,
la Cour
annule les articles 42, 46, 55, 68 et 74, ainsi que les mots " le Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 1°, les mots " et au Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 3°, et les mots " le Collège de maintien " dans l'article 79, § 1er, de même que l'article 96, dernier alinéa, du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande ".
Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 13 février 2025.
Le greffier,
Frank Meersschaut
Le président,
Pierre Nihoul
Numéros du rôle : 8177, 8179 et 8181
En cause : les recours en annulation totale ou partielle du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande ", introduits par le Collège de la Commission communautaire française, par le Gouvernement de la Communauté française et par le Gouvernement wallon.
La Cour constitutionnelle,
composée des présidents Pierre Nihoul et Luc Lavrysen, et des juges Thierry Giet, Joséphine Moerman, Michel Pâques, Yasmine Kherbache, Danny Pieters, Sabine de Bethune, Emmanuelle Bribosia, Willem Verrijdt, Kattrin Jadin et Magali Plovie, assistée du greffier Frank Meersschaut, présidée par le président Pierre Nihoul,
après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant :
I. Objet des recours et procédure
Par trois requêtes adressées à la Cour par lettres recommandées à la poste le 28 février 2024 et parvenues au greffe les 29 février et 1er mars 2024, des recours en annulation totale ou partielle du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande " (publié au Moniteur belge du 29 août 2023) ont été introduits respectivement par le Collège de la Commission communautaire française, assisté et représenté par Me Nicolas Bonbled et Me Camila Dupret Torres, avocats au barreau de Bruxelles, par le Gouvernement de la Communauté française, assisté et représenté par Me Jérôme Sohier, avocat au barreau de Bruxelles, et par le Gouvernement wallon, assisté et représenté par Me Michel Kaiser, avocat au barreau de Bruxelles.
Ces affaires, inscrites sous les numéros 8177, 8179 et 8181 du rôle de la Cour, ont été jointes.
(...)
II. En droit
(...)
Quant au décret-cadre attaqué et à son contexte
B.1. Le Collège de la Commission communautaire française, le Gouvernement de la Communauté française et le Gouvernement wallon demandent l'annulation, en tout ou en partie, du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande " (ci-après : le décret-cadre du 14 juillet 2023).
B.2.1. L'exposé des motifs du décret-cadre du 14 juillet 2023 mentionne :
" Ce projet établit un nouveau cadre général en matière de maintien de la réglementation flamande, intitulé ` décret-cadre relatif au maintien de la réglementation flamande '. Par sa mise en oeuvre dans le plus grand nombre possible de domaines politiques, ce décret est censé aboutir à une harmonisation des règles flamandes en matière de maintien.
Le décret-cadre s'inscrit dans le prolongement du ` décret-cadre relatif au maintien administratif ' adopté sous la précédente législature, texte qui poursuivait la même ambition, mais n'est pas parvenu à la concrétiser parfaitement. Après évaluation minutieuse du document dont il prend le relais, le nouveau décret-cadre opte pour une simplification du texte, une diminution des titres de fonction et une structuration plus logique. Il prévoit en outre un régime type de mesures de réparation et de sécurité et pose les jalons de la numérisation de la politique flamande de maintien, autant d'éléments qui étaient encore absents dans l'ancien décret-cadre. La numérisation assure un échange d'informations efficace et sûr entre acteurs de ce domaine politique et permet de communiquer avec le citoyen de manière moderne et uniformisée.
Les instruments de ce décret n'ont pas tous une visée répressive, tant s'en faut. Le nouveau décret-cadre mise sur la médiation et l'incitation à la réparation volontaire, dans un cadre qui laisse suffisamment de latitude pour des solutions taillées sur mesure. Il permet ainsi une mise en oeuvre de la politique de maintien qui tient compte du caractère raisonnable que l'on est en droit d'attendre d'une autorité dans une société démocratique " (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, p. 3).
B.2.2. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 instaure un nouveau cadre général pour le maintien de la réglementation flamande. Il s'inscrit dans le prolongement du décret-cadre flamand du 22 mars 2019 " relatif au maintien administratif ", qu'il remplace.
L'idée est de créer un cadre commun qui puisse servir dans le plus grand nombre possible de domaines politiques relevant des compétences communautaires ou régionales.
L'article 3 du décret-cadre du 14 juillet 2023 met en place un régime " opt in ", en ce sens que le décret-cadre est applicable en tout ou en partie à la réglementation flamande si un décret ou un arrêté du Gouvernement flamand, selon le cas, le prévoit, et dans les conditions fixées par ce décret ou cet arrêté, à l'exception des articles 25, 26 et 84 du nouveau décret-cadre, qui s'appliquent d'ores et déjà à l'ensemble de la réglementation flamande.
B.2.3. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 porte à la fois sur la supervision de la réglementation et la recherche des infractions, sur les sanctions administratives, sur la réparation et sur la sécurité. Il concerne tant le maintien administratif que le maintien juridictionnel (ibid., p. 5). Par ailleurs, ce n'est plus le Conseil d'Etat mais le Collège de maintien flamand qui est désigné comme la juridiction de référence pour assurer le contrôle juridictionnel sur les sanctions administratives et les décisions de réparation (ibid., p. 6).
Il est ainsi prévu que le Collège de maintien est compétent pour connaître de recours introduits contre une décision d'infliger une sanction administrative (articles 42 et 46 du décret-cadre du 14 juillet 2023), contre une décision relative à une réparation administrative (article 55) et contre une décision de sécurité administrative (article 68). Il connaît également des recours introduits par des tiers dont les intérêts légitimes sont lésés par les décisions administratives de réparation ou de sécurité et par les mesures de réparation amiables (article 74).
Dans le cadre de ces compétences, le Collège de maintien a accès au registre des sanctions administratives (articles 77, alinéa 3, 1° et 3°, et 79, § 1er, du décret-cadre du 14 juillet 2023).
B.2.4. En ce qui concerne la compétence du Collège de maintien pour connaître des recours prévus par le nouveau décret-cadre, les travaux préparatoires mentionnent :
" Article 42 - Recours juridictionnel de référence auprès du Collège de maintien
Le décret-cadre du 22 mars 2019 ` relatif au maintien administratif ' (ci-après : le décret-cadre du 22 mars 2019) prévoyait un recours juridictionnel auprès du Conseil d'Etat, qui pouvait statuer en pleine juridiction. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 ` relatif au maintien de la réglementation flamande ' choisit de confier, en principe, la protection juridictionnelle contre les décisions administratives de sanction et de réparation qu'il prévoit à une unique juridiction administrative spécialisée, à savoir le Collège (flamand) de maintien.
L'actuel Collège de maintien a été créé pour succéder à l'ancien ` Collège de maintien environnemental ' (Milieuhandhavingscollege). Contrairement à ce qui est le cas pour le Conseil pour les contestations des autorisations, le Collège de maintien environnemental n'a jamais fait l'objet d'un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle. Alors que, dans son avis sur le décret relatif au maintien environnemental, la section de législation du Conseil d'Etat estimait encore que les conditions de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980) n'étaient pas remplies, elle semble avoir abandonné cette position après que la Cour a rendu l'arrêt du 27 janvier 2011.
Dans son avis sur le décret du 25 avril 2014 ` concernant le maintien du permis d'environnement ', le Conseil d'Etat a estimé qu'à la lumière de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, il n'était ` pas problématique ' que la compétence du Collège de maintien environnemental soit étendue aux recours dirigés contre les décisions relatives à l'infliction d'amendes administratives pour les délits et infractions en matière d'urbanisme ni que, dans la foulée, cette instance change de nom pour devenir le ` Handhavingscollege ' (Collège de maintien).
L'extension de compétence de cette même juridiction aux recours dirigés contre des décisions relatives à l'infliction d'amendes administratives pour les infractions et délits au sens du décret du 12 juillet 2013 ` relatif au patrimoine immobilier ' opérée par le décret du 4 mai 2016 ` modifiant divers décrets en conséquence de l'intégration des tâches de l'agence `` Inspectie RWO '' (Inspection de l'Aménagement du Territoire, de la Politique du Logement et du Patrimoine Immobilier) dans le Département de l'Environnement, de la Nature et de l'Energie et dans l'agence `` Wonen-Vlaanderen '' (Logement-Flandre), ainsi que concernant les fonds budgétaires et d'autres adaptations techniques ' (ci-après : le décret du 4 mai 2016) n'a même pas été commentée sous l'angle de la répartition des compétences.
Une troisième extension des compétences, plus particulièrement en ce qui concerne les recours contre les amendes administratives et les dessaisissements d'avantages, imposés dans le cadre du décret du 15 juillet 2016 ` relatif à la politique d'implantation commerciale intégrale ', a bien fait l'objet d'un commentaire critique, mais en lien avec l'absence totale de justification quant à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 dans l'exposé relatif au projet. Il ressort toutefois de l'avis relatif au décret du 4 mai 2016 qu'une telle justification réside déjà dans le seul constat que ` tant le décret relatif au maintien environnemental que le décret du 25 avril 2014 concernant le maintien du permis d'environnement confèrent le contrôle juridictionnel des décisions relatives aux amendes administratives exclusives et alternatives au Collège de maintien '.
L'article 161 de la Constitution dispose qu'aucune juridiction administrative ne peut être établie qu'en vertu d'une loi. En d'autres termes, c'est le législateur fédéral qui est en principe compétent pour établir des juridictions administratives et pour régler les compétences de ces juridictions et la procédure devant celles-ci. Cette réserve fédérale n'empêche toutefois pas les communautés et les régions d'exercer cette compétence s'il est satisfait aux conditions d'application du mécanisme des pouvoirs implicites contenu dans l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980. En cas d'extension des compétences d'une juridiction administrative existante aussi, il doit être satisfait aux conditions d'application de cet article.
Le présent projet de décret-cadre vise à recourir à l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 pour étendre les compétences du Collège de maintien. Dans le contexte du décret-cadre du 14 juillet 2023 comme cadre flamand unifié des règles afférentes au maintien, il est logique que le Collège de maintien, qui est déjà compétent pour trois secteurs du droit de l'environnement, devienne un ` Collège flamand de maintien ', compétent pour tous les recours contre les décisions administratives de maintien prévues par le présent décret en ce qui concerne les sanctions et les réparations. Ces recours ne concernent que des décisions individuelles, avec le Conseil d'Etat comme juge de cassation.
Pour pouvoir faire usage de l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, il y a donc lieu de satisfaire aux conditions d'application de cette disposition développées dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le législateur décrétal flamand peut, sur la base de pouvoirs implicites, confier des contentieux supplémentaires au Collège de maintien, si les conditions suivantes sont réunies : (1) le transfert de compétences ou l'exercice de compétences par une autre entité fédérée doit être nécessaire à l'exercice de ses propres compétences; (2) la matière transférée doit se prêter à un régime différencié et (3) l'incidence sur la compétence de l'autorité dont les compétences sont exercées doit être marginale.
Les passages suivants expliquent en quoi ces conditions sont concrètement remplies.
Il ressort de l'avis, motivé de manière plus circonstanciée, accompagnant le décret du 24 février 2017 ` relatif à l'expropriation d'utilité publique ' que :
1) en ce qui concerne le critère de la nécessité, il suffit que les litiges relatifs à la régularité objective des décisions publiques concernées présentent une certaine spécificité;
2) le critère selon lequel la matière doit se prêter à un régime différencié est par définition rempli, eu égard aux exceptions à la compétence générale du Conseil d'Etat qui existent également au niveau fédéral;
3) le critère de l'incidence marginale est rempli lorsqu'il ne s'agit que de décisions administratives individuelles et que le Conseil d'Etat demeure compétent comme juridiction de cassation.
(1) L'appréciation de décisions de sanction comporte indéniablement ` une certaine spécificité '. Cela ressort d'emblée du fait que l'article 44 du décret du 4 avril 2014 ` relatif à l'organisation et à la procédure de certaines juridictions administratives flamandes ' confère au Collège de maintien, comme unique juridiction administrative, le pouvoir de ` prendre [lui-même, après l'annulation totale ou partielle,] une décision quant au montant de l'amende et, le cas échéant, sur le dessaisissement d'avantage, et décider que sa décision à ce sujet remplace la décision annulée '. Selon la Cour constitutionnelle, cette compétence s'explique par le fait que ` la prise de décisions de sanction ou le contrôle de celles-ci font partie de l'essence même des missions juridictionnelles en matière d'application de la réglementation '.
Le décret-cadre du 14 juillet 2023 (comme le décret-cadre du 22 mars 2019) prévoit un contrôle juridictionnel de pleine juridiction, et donc un pouvoir de réformation, tant en ce qui concerne les décisions de sanction qu'en ce qui concerne les décisions de réparation. Ces décisions partagent le même fondement, à savoir la contribution coupable du contrevenant à l'infraction ou au délit, et apparaîtront de plus en plus souvent, dans le contexte du décret-cadre du 14 juillet 2023, dans une décision formelle unique, comme étant le produit d'une procédure de sanction et de réparation administrative intégrée au sens de l'article 57 du décret-cadre du 14 juillet 2023. Il convient d'éviter que le contrôle juridictionnel de ces décisions intégrées (ou à tout le moins connexes) soit réparti entre plusieurs juridictions.
Le contrôle des mesures de réparation administratives au regard de la méthodologie de réparation contenue dans l'article 48, §§ 1er et 2, et l'évaluation monétaire des dommages publics aussi exigent des appréciations qui sont spécifiques à la réglementation flamande contenue dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 et qui exigent un degré élevé de spécialisation.
La généralisation de la compétence du Collège de maintien à tous les recours dirigés contre des décisions administratives de sanction et de réparation, prises sur la base des procédures unifiées contenues dans le décret-cadre du 14 juillet 2023, ne se heurte donc pas à des objections constitutionnelles. Dès lors que ce contentieux administratif est confié à une seule et même juridiction administrative spécialisée, la qualité, l'uniformité, la clarté et l'efficacité de la protection juridique contre les décisions administratives de maintien seront considérablement renforcées. Désormais, il n'y aura plus qu'une juridiction administrative compétente pour tous les recours qui relèvent du contentieux du maintien de la réglementation flamande. Cela contribuera non seulement à une plus grande simplicité des procédures pour le justiciable, mais aussi à une formation efficace et unifiée du droit du maintien dans les matières flamandes, avec le Collège de maintien comme organe juridictionnel central. Ce choix n'affecte par ailleurs pas le contrôle juridictionnel du maintien judiciaire.
(2) En outre, la création de juridictions administratives spécifiques (et, par conséquent, l'extension de leur pouvoir juridictionnel) se prête à une différenciation, dès lors qu'il existe déjà, au niveau fédéral, des exceptions à la compétence générale du Conseil d'Etat comme juridiction administrative (voy., par exemple, le Conseil du contentieux des étrangers). Le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, ne se prononce en effet sur les recours en annulation d'actes et règlements que dans la mesure où aucun recours n'est ouvert devant une autre juridiction administrative (article 14, § 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973).
L'extension de la compétence du Collège de maintien à tous les recours dirigés contre les décisions administratives de maintien en matière de sanctions et réparations en lien avec les réglementations flamandes pour lesquelles le décret-cadre du 14 juillet 2023 est mis en oeuvre se prête dès lors à un régime différencié.
(3) Enfin, l'attribution de principe au Collège de maintien du contentieux, au contenu délimité, des décisions administratives flamandes de maintien, prévue par le décret-cadre en question, n'a qu'une incidence marginale sur l'ordonnancement juridictionnel fédéral. Tout d'abord, le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif, demeure compétent comme juridiction de cassation en ce qui concerne les décisions du Collège de maintien. Au demeurant, la Cour constitutionnelle aussi considère que le maintien du pouvoir de cassation est un facteur important (voire nécessaire) dans l'appréciation de l'incidence marginale sur les compétences fédérales.
Par ailleurs, le Collège de maintien ne devient effectivement la juridiction administrative compétente qu'après la mise en oeuvre du décret-cadre du 14 juillet 2023 pour certaines réglementations flamandes. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 en soi ne transfère aucune compétence, mais crée simplement la possibilité de transférer au Collège de maintien des compétences relatives aux litiges en matière de maintien de la réglementation flamande, par le biais de décrets de mise en oeuvre. En outre, le contenu du contentieux du maintien est de toute manière particulièrement délimité, ce qui montre également l'incidence marginale sur les compétences du Conseil d'Etat. Dans la pratique, même après plusieurs décrets de mise en oeuvre, seul un nombre limité et délimité de dossiers de maintien seront soustraits à la juridiction du Conseil d'Etat. L'attribution de principe du contentieux en cause au Collège de maintien a dès lors une incidence marginale sur les compétences du Conseil d'Etat, qui demeure en outre compétent pour statuer en cassation sur la matière concernée.
Partant, le législateur décrétal flamand peut, sur la base des pouvoirs implicites, confier ce contentieux supplémentaire au Collège de maintien.
En réponse à ce qui est dit dans l'avis du Conseil d'Etat selon lequel le caractère limité de l'incidence sur les compétences de l'autorité fédérale ne peut être apprécié qu'au moment où le décret-cadre du 14 juillet 2023 est déclaré applicable à des réglementations sectorielles flamandes spécifiques, conformément à l'article 3, il est souligné que le contentieux du maintien transféré est en tout état de cause délimité et restreint et qu'il est caractérisé par une certaine spécificité. De cette spécificité du contentieux délimité en question - qui n'est pas niée dans l'avis du Conseil d'Etat -, il peut être déduit que l'incidence sur les compétences de l'autorité fédérale est limitée qualitativement. Par ailleurs, le caractère marginal quantitativement du transfert du contentieux du maintien découle à son tour de sa comparaison avec l'ensemble du contentieux pour lequel la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat est compétente.
Contrairement à ce qui est dit dans l'avis du Conseil d'Etat, le but de l'actuelle initiative décrétale répond précisément à la spécificité du droit (flamand) du maintien qui résulte des nouveautés prévues dans le décret-cadre du 14 juillet 2023. L'avis indique à juste titre que cette spécificité ne fait pas obstacle à une procédure uniforme devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat. La diversité des secteurs concernés non plus ne fait pas obstacle à ce que les recours juridictionnels introduits dans le cadre de litiges relatifs au maintien dans des secteurs différents soient examinés par une même juridiction administrative. Toutefois, ce qui vaut pour une juridiction administrative fédérale vaut également pour une juridiction administrative d'une entité fédérée.
La spécificité du droit du maintien ne s'oppose donc pas à un transfert intersectoriel à une juridiction administrative flamande, à savoir le Collège de maintien. Ceci est d'autant plus vrai que, lors de la mise en oeuvre du décret-cadre du 14 juillet 2023, tous les mécanismes de maintien des décrets et réglementations flamands seront (ou pourront être) déclarés applicables, de manière parallèle et instrumentale, à divers secteurs politiques qui relèvent de la compétence matérielle de la Communauté flamande et de la Région flamande. Le législateur décrétal entend en effet expressément harmoniser et garantir autant que possible le maintien de la réglementation flamande par la voie administrative, c'est-à-dire, notamment, par le biais de mesures et d'amendes administratives. Dans le prolongement de l'uniformisation précitée, il est dès lors nécessaire de mieux aligner également les procédures juridictionnelles sur la phase de maintien administrative modernisée (et en grande partie harmonisée) prévue dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 et qui peut être organisée de manière autonome par les différentes entités fédérées. Enfin, le maintien administratif est étroitement lié à la compétence (administrative) matérielle ou de fond que les entités fédérées peuvent exercer et qui va aussi de pair avec le développement d'un droit administratif des entités fédérées. Un lien explicite avec la compétence matérielle de l'entité fédérée subsiste par conséquent pleinement dans le cas présent. Enfin, il n'est pas manifestement déraisonnable de prévoir l'attribution des recours juridictionnels au Collège de maintien dans le décret-cadre du 14 juillet 2023 lui-même et non dans les décrets de mise en oeuvre distincts qui rendront le décret-cadre du 14 juillet 2023 applicable à tel ou tel secteur. Dans cette dernière hypothèse, le justiciable devrait en effet systématiquement identifier, dans chaque décret, le juge (administratif) compétent et les délais des recours juridictionnels, alors que la phase administrative préliminaire serait réglée de manière harmonisée dans le décret-cadre du 14 juillet 2023. L'uniformité, la clarté et la sécurité juridique (de la protection juridique) du maintien administratif que le décret-cadre du 14 juillet 2023 entend créer s'en trouveront renforcées.
Tous les éléments précités démontrent donc non seulement le caractère souhaitable mais aussi la nécessité des transferts sectoriels (potentiels) du contentieux juridictionnel du maintien dans le cadre des compétences matérielles de la Communauté flamande et de la Région flamande " (ibid., pp. 49 à 54).
B.2.5. Le décret-cadre du 14 juillet 2023 contient également plusieurs dispositions relatives aux superviseurs, compétents pour la supervision de la réglementation flamande et pour la recherche de délits et d'infractions (voy. les articles 8 à 24 du décret-cadre).
Quant à la recevabilité
B.3. Le Gouvernement flamand soutient que les recours dans les affaires nos 8177, 8179 et 8181 sont irrecevables en tant qu'ils sont respectivement dirigés contre l'article 56 du décret-cadre du 14 juillet 2023, contre les articles 8, 9, 10 et 97 de ce même décret-cadre, et contre les articles 77, alinéa 3, 3°, et 79, § 1er, de ce même décret-cadre, dès lors que les parties requérantes ne développent aucun moyen dans leur requête au sujet de ces dispositions.
B.4.1. En vertu de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, la requête doit contenir un exposé des moyens. Cet exposé doit être clair et univoque. Aussi, les moyens de la requête doivent faire connaître, parmi les règles dont la Cour garantit le respect, celles qui seraient violées ainsi que les dispositions qui violeraient ces règles et exposer en quoi ces règles auraient été transgressées par ces dispositions. Ces exigences sont dictées, d'une part, par la nécessité pour la Cour d'être à même de déterminer, dès le dépôt de la requête, la portée exacte du recours en annulation et, d'autre part, par le souci d'offrir aux autres parties au procès la possibilité de répliquer aux arguments des parties requérantes.
B.4.2. Les griefs développés dans les requêtes concernent exclusivement l'extension des compétences du Collège de maintien prévue par le décret-cadre du 14 juillet 2023.
En ce qui concerne plus particulièrement le recours dans l'affaire n° 8179, certes, le Gouvernement de la Communauté française expose dans sa requête que le décret-cadre attaqué viole l'article 184 de la Constitution, qui réserve la matière de la police au législateur fédéral, mais le moyen concerné et ses développements visent uniquement l'extension des compétences du Collège de maintien.
La simple citation d'un extrait critique d'un avis de la section de législation du Conseil d'Etat, dans la partie de la requête relative aux faits et aux antécédents de la procédure, ne saurait tenir lieu d'exposé du moyen au sens de l'article 6 de la loi spéciale du 6 janvier 1989.
B.4.3. Les recours sont recevables uniquement en tant qu'ils sont dirigés contre les dispositions du décret-cadre du 14 juillet 2023 qui concernent l'extension des compétences du Collège de maintien. Les recours sont irrecevables pour le surplus.
Quant au fond
En ce qui concerne le recours aux compétences implicites
B.5. Le Collège de la Commission communautaire française, le Gouvernement de la Communauté française et le Gouvernement wallon soutiennent que le décret-cadre du 14 juillet 2023, en ce qu'il étend les compétences du Collège de maintien pour connaître d'une série de recours en matière de maintien de la réglementation flamande, empiète sur la compétence du législateur fédéral d'établir des juridictions administratives et d'en fixer les attributions, et qu'il n'est pas satisfait aux conditions prévues par l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles (ci-après : la loi spéciale du 8 août 1980) en ce qui concerne le recours aux compétences implicites (première branche du moyen unique dans l'affaire n° 8177; premier moyen dans l'affaire n° 8179; moyen unique dans l'affaire n° 8181).
B.6. L'article 161 de la Constitution réserve au législateur fédéral la compétence d'établir des juridictions administratives, de définir leurs attributions et de fixer les règles de procédure qui sont applicables devant elles.
B.7. En ce que le décret-cadre du 14 juillet 2023 prévoit la possibilité d'introduire plusieurs recours devant le Collège de maintien, qui est une juridiction administrative, le législateur décrétal n'est, en principe, pas compétent pour adopter les dispositions concernées.
B.8. L'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 autorise cependant le législateur décrétal à prendre un décret réglant une matière fédérale, pour autant que cette disposition soit nécessaire à l'exercice de ses compétences, que cette matière se prête à un règlement différencié et que l'incidence de ce décret sur la matière fédérale ne soit que marginale.
B.9. Il ressort des travaux préparatoires des articles 160 et 161 de la Constitution que le recours, par les entités fédérées, aux compétences implicites ne leur permet pas de " mettre au point un système général de juridictions administratives, voire [de] créer une juridiction administrative générale " (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-48/2°, p. 11). Seule la création de juridictions administratives " spécifiques " est possible dans ce cadre (ibid.).
B.10. Le Collège de maintien trouve son origine dans le Collège de maintien environnemental, qui a été créé par le décret de la Région flamande du 21 décembre 2007 " complétant le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement par un titre XVI ` Contrôle, maintien et mesures de sécurité ' ". Au départ, ce Collège était compétent pour connaître, en tant que juridiction, de recours contre des décisions relatives à des sanctions administratives en matière d'environnement.
Le Collège de maintien environnemental a été renommé " Collège de maintien " et sa compétence a été progressivement étendue aux recours dirigés contre des décisions relatives à des sanctions administratives en matière d'urbanisme (décret de la Région flamande du 25 avril 2014 " concernant le maintien du permis d'environnement "), de patrimoine immobilier (décret de la Région flamande du 4 mai 2016 " modifiant divers décrets en conséquence de l'intégration des tâches de l'agence ` Inspectie RWO ' (Inspection de l'Aménagement du Territoire, de la Politique du Logement et du Patrimoine Immobilier) dans le Département de l'Environnement, de la Nature et de l'Energie et dans l'agence ` Wonen-Vlaanderen ' (Logement-Flandre), ainsi que concernant les fonds budgétaires et d'autres adaptations techniques ") et, enfin, de politique d'implantation commerciale intégrale (décret de la Région flamande du 15 juillet 2016 " relatif à la politique d'implantation commerciale intégrale ").
B.11. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.2.4 que le législateur décrétal a jugé nécessaire d'étendre les compétences du Collège de maintien en vue de le rendre compétent pour tous les recours dirigés contre les décisions administratives de maintien prévues par le décret-cadre du 14 juillet 2023.
L'intention du législateur décrétal est que le décret-cadre du 14 juillet 2023, bien qu'il repose sur un système " opt in ", comme il est dit en B.2.2, s'applique entièrement ou partiellement au plus grand nombre possible de domaines politiques pour lesquels la Communauté flamande et la Région flamande sont compétentes.
Selon l'exposé des motifs, les litiges concernés se caractérisent par une certaine spécificité, en ce qu'ils portent sur des décisions de sanction et de réparation qui ont en commun d'être des décisions ayant toutes été prises conformément à ce décret-cadre et à ses exigences spécifiques. Cette spécificité justifierait qu'une seule juridiction administrative flamande spécialisée soit compétente pour connaître de ces litiges. Une telle réforme renforcerait la qualité, l'uniformité, la clarté et l'efficacité de la protection juridique contre les décisions administratives de maintien. L'extension des compétences du Collège de maintien n'aurait qu'une incidence marginale sur les compétences de l'autorité fédérale, compte tenu du volume limité du contentieux qui serait ainsi transféré du Conseil d'Etat au Collège de maintien et de la spécificité de ce contentieux, et dès lors que le Conseil d'Etat demeure compétent comme juridiction de cassation (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, pp. 50 à 54).
B.12.1. La condition selon laquelle l'extension des compétences du Collège de maintien prévue par le décret-cadre du 14 juillet 2023 doit être nécessaire à l'exercice des compétences du législateur décrétal flamand doit être vérifiée au regard d'une matière bien déterminée pour laquelle le législateur décrétal flamand est compétent. Cette nécessité ne saurait être admise a priori pour un ensemble potentiellement particulièrement large de matières.
Comme il est dit en B.6, le législateur fédéral est compétent pour établir des juridictions administratives, définir leurs attributions et fixer les règles de procédure qui sont applicables devant elles. Ce principe de la compétence du législateur fédéral en ce qui concerne les juridictions administratives vaut également pour les litiges qui surviennent dans les matières communautaires et régionales. Il s'ensuit que l'évocation du caractère communautaire ou régional de la réglementation dont le contentieux est confié à une juridiction administrative fédérée n'est pas suffisante pour établir la nécessité de cette attribution de compétence.
En outre, la nécessité de l'extension des compétences d'une juridiction administrative créée par un législateur décrétal sur la base de ses compétences implicites ne saurait être justifiée par des recours antérieurs aux compétences implicites par ce législateur décrétal. Une telle manière de procéder conduirait à vider de sa substance la compétence attribuée au législateur fédéral et méconnaîtrait la portée nécessairement limitée des compétences implicites.
B.12.2 Indépendamment de la question de savoir si le contrôle juridictionnel du maintien, dont le législateur décrétal souhaite explicitement éviter la " fragmentation " (B.2.4), se prête à une approche différenciée, il n'est pas démontré que le décret-cadre n'a qu'une incidence marginale sur les compétences fédérales.
Le constat selon lequel l'incidence exacte du décret-cadre du 14 juillet 2023 sur les compétences fédérales ne peut être appréciée qu'après que les différents décrets de mise en oeuvre sont adoptés (Doc. parl., Parlement flamand, 2022-2023, n° 1724/1, p. 429) ne change rien au fait que le décret-cadre, en tant qu'instrument, vise à s'appliquer le plus largement possible. Les travaux préparatoires soulignent d'ailleurs que l'objectif est que le décret-cadre s'applique au plus grand nombre possible de domaines politiques (B.2.1).
B.12.3. Le fait de prévoir, dans un décret-cadre qui vise à s'appliquer à un nombre considérable de matières diverses, la compétence de principe du Collège de maintien pour connaître des recours dans toutes les matières n'est pas compatible avec les exigences mentionnées en B.8 dans le cadre de l'application des compétences implicites.
B.13. Le moyen unique dans l'affaire n° 8177, en sa première branche, le premier moyen dans l'affaire n° 8179 et le moyen unique dans l'affaire n° 8181 sont fondés.
Il y a lieu d'annuler les articles 42, 46, 55, 68 et 74, ainsi que les mots " le Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 1°, les mots " et au Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 3°, et les mots " le Collège de maintien " dans l'article 79, § 1er, de même que l'article 96, dernier alinéa, du décret-cadre du 14 juillet 2023.
En ce qui concerne le respect du principe de la loyauté fédérale
B.14. Le Collège de la Commission communautaire française et le Gouvernement de la Communauté française soutiennent que le décret-cadre du 14 juillet 2023 viole le principe de la loyauté fédérale, tel qu'il est garanti par l'article 143, § 1er, de la Constitution (seconde branche du moyen unique dans l'affaire n° 8177 et second moyen dans l'affaire n° 8179).
B.15. Dès lors que ce grief n'est pas de nature à conduire à une annulation plus étendue que celle qui est mentionnée en B.13, il n'y a pas lieu de l'examiner.
Par ces motifs,
la Cour
annule les articles 42, 46, 55, 68 et 74, ainsi que les mots " le Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 1°, les mots " et au Collège de maintien " dans l'article 77, alinéa 3, 3°, et les mots " le Collège de maintien " dans l'article 79, § 1er, de même que l'article 96, dernier alinéa, du décret-cadre flamand du 14 juillet 2023 " relatif au maintien de la réglementation flamande ".
Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 13 février 2025.
Le greffier,
Frank Meersschaut
Le président,
Pierre Nihoul